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国际法视野下的索马里海盗问题

国际法视野下的索马里海盗问题

法治建设

《理论探索》 2010 年第 1 期 (总第 181 期 )

国际法视野下的索马里海盗问题
刘立言
(四川大学, 成都 610064 )

〔摘要〕 索马里海盗对来往商船的劫掠事件, 已经引起国际社会的高度关注。通过国际合作解 国际法虽然制定了一些规范, 但在实践 决这一问题势在必行, 这就需要一定的法律依据。在此方面, 中也暴露出其不足之处: 缺少专门的惩治海盗的国际公约, 在管辖权上存在混乱现象。为此, 必须完 善国际法在惩治海盗方面的规制, 如建立专门的国际公约以加强规制及, 确立国际刑事法院对海盗 犯罪的管辖权, 从而为国际合作打击海盗提供法律依据。 国际法, 不足, 完善思路 〔关键词〕 索马里海盗, 〔中图分类号〕 D99 〔文献标识码〕 〔文章编号〕 A 1004- 4175 (2010 01- 0142- 03 )

索马里海盗对来往商船频繁的劫掠事件, 迫使

役, 可称得上是 “第二海军” 。与其他地区小偷小摸

国际社会不得不对此高度关注, 一些国家纷纷派舰 式的海盗行为相比,索马里海盗不仅活动范围大、 队赴亚丁湾护航。 但是, 由于索里马海盗力量强大, 犯罪规模大, 还具有职业化的特点。 在活动时间上, 单靠各国力量不足以对其实施有效打击, 解决这一 问题必须依靠国际合作, 这就给国际社会提出了一 个现实问题: 制定并完善打击海盗的法律规范。在 惩治海盗及海上恐怖主义行径方面, 国际法虽然也 作出了一些规定, 但仍然存在很多缺陷, 不利于从 面对这种愈益严峻的 根本上解决索里马海盗问题。 客观情势, 有必要从国际法角度深入探讨解决索马 里海盗问题的解决途径。 一、 通过国际法解决索马里海盗问题的必要性 索马里海域位于红海、 阿拉伯海及印度洋交汇 处, 是通往苏伊士运河的必经之地, 是全球能源海 上通道的咽喉所在。 这里海情复杂, 航道狭窄, 沿海 地区港汊密布,有利于海盗得手后迅速脱身和隐 藏。自 1991 年以来,索马里一直没有建立起权威 性、 有效性的中央政府, 致使其国内长期处于内战 频发、 经济凋敝、 治安混乱的恶劣状态, 为海盗滋生 提供了有利的社会环境。 现在的索马里海盗是实力雄厚的高技术海上 军事组织, 指挥系统以正副指挥官的称谓按军队序 列编制,指挥官及一些重要成员曾在当地海军服 他们劫持船只通常是在白天, 主要以机关枪和火箭 炮相威胁; 在活动范围上, 以整个亚丁湾为主, 印度 洋西岸为辅; 在技术装备上, 他们拥有先进的武器和 电子手段; 在活动方式上, 他们通常是以改装过的普 通民船作为 “母船” 混迹于民船中, 航行到外海找到 目标后, 再放下快艇对目标船只实施包围, 难以事先 防范。可见, 打击索马里海盗的难度是相当大的, 仅 靠个别国家单方面的力量难以担此重任,必须依靠 国际合作。这就要求制定为各国所统一遵循的法律 法规。要依靠国际合作从根本上解决索马里海盗问 题, 就要完善国际法的相关规范, 建立强有力的实施 和监督机制, 这是一个亟待解决的现实问题。 二、 国际法对海盗行为的界定及相关惩治规范 1958 年, 第一次联合国海洋法会议通过的 《公 海公约》 ,对包括海盗在内的相关问题作了明确规 定。1982 年第三次联合国海洋法会议又通过了 《联 合国海洋法公约》 。由于目前尚无专门规制海盗犯 罪的国际公约, 因此以上两个公约被认为是当前规 制海盗犯罪最重要的国际法依据。这两个公约规 定, 为了维护公海的法律秩序, 所有国家应采取措

〔收稿日期〕2009- 11- 21 〔作者简介〕刘立言 (1987- ) 男, , 山西太原人, 四川大学政治学院国际政治专业学生。

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《理论探索》 2010 年第 1 期 (总第 181 期 )

法治建设
以对涉嫌海盗船进行临检、 扣押, 带回本国审判处 理。 2008 年以来, 索马里过渡联邦政府多次致函联 合国安理会,要求国际社会协助索马里打击海盗, 一些国家和国际组织也呼吁安理会采取行动。安理 会先后通过了 1816 号和 1838 号决议, 授权各国根 据 《联合国宪章》 第七章进入索马里领海并采取强 制性措施打击海盗。这构成了各国派遣海军舰艇打

施进行合作, 防止和惩罚公海上的贩运奴隶、 海盗、 难的人员; 四是有关制止海盗的程序依据, 各国可 非法贩运麻醉药品等行为。 《联合国海洋法公约》 将 机组人员或 海盗罪表述为: 私人船舶或飞机船员、 乘客为私人目的, 在公海或无管辖区对另一船舶或 飞机以及其上的人或财物实施的暴力、 扣留或其他 掠夺等行为。这个规定所指的海盗罪特征, 一是犯 罪主体的私人性, 二是具有明显的犯罪故意,三是犯 罪地域是公海或无管辖区, 四是表现为严重的非法 暴力、 扣留或掠夺行为。

《联合国海洋法公约》 规定, 所有国家均负有合 击索马里海盗的重要法律基础。安理会的两个决议 作制止海盗行为的义务,要尽最大可能进行合作, 规定了如下内容: 一是各国应进行国际合作, 以维 以制止在公海上或任何国家管辖范围以外的任何 地方的海盗行为。其中, 有关惩治海盗罪的制度与 规则主要有: 在公海上或在任何国家管辖范围以外 护索马里附近海域海上航运安全; 二是各国应依照 《联合国海洋法公约》 规定打击海盗; 三是各国要尊 重索马里国家主权, 进入索马里领海及陆地必须征

的任何其他地方, 每个国家均可扣押海盗船或飞机 得索马里过渡联邦政府同意; 四是授权各国可以使 以及为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶或飞机, 用包括武力在内的一切必要手段, 打击海盗和武装 逮捕船上或机上的人员并扣押船上或机上的财物。 劫船行为。 扣押国的法院可判定应处的刑罚,并可决定对船 舶、 飞机或财产所应采取的行动。国际社会在处理 被海盗掠夺的船舶或其他财物的问题上, “海 实行 三、 国际法在解决索马里海盗问题上的不足 上述有关法律规定给相关国家打击海盗提供 了一定的法律依据, 但现实状况表明, 国际法在解

主要表现在以 盗行为不改变所有权” 的习惯规则, 即海盗的掠夺、 决索马里海盗问题上还存在着不足, 扣留等行为并不剥夺或改变被其掠夺、 扣留的财物 下两方面: 的合法所有者对这些财产的权利, 若将这些财物从 海盗那里夺回, 则应交还原合法的所有人。 为了更有针对性地打击海盗犯罪, 国际海事组 织于 1988 年制定了 《制止危及海上航行安全非法 , “SUA” 公约或 《罗马公约》 。与 ) 《联 行为公约》 又称 合国海洋法公约》 将海盗行为地限定在公海上不 同, 《罗马公约》 在表述上着重强调了海盗行为地包 括缔约国的领海,要求每一缔约国应采取必要措 施, 对海盗罪行确定管辖权并根据海盗罪行的严重 性加以适当惩罚; 同时也要求各缔约国遵守一些指 导原则以减轻被扣留帮助调查海盗犯罪的受害船 舶的负担, 提高各相关国家的合作水平以制止海盗 及迅速地解决引渡问题。 《联合国海洋法公约》 不但提供了指导各国打 (一) 由于没有专门的国际公约对国际合作打 击海盗的行为予以规制, 直接影响了国际反海盗合 作的实际效率。 如前所述, 在打击索马里海盗方面, 尽管有关法律规定给各个主权国家很大的自主权, 但是,由于没有专门规制海盗犯罪的国际公约, 不 同主权国家在反海盗法规上又存在着巨大差异, 在 有些法律规定上甚至存在矛盾和冲突, 使得海盗即 使被捕获, 也往往不会受到严重惩罚。还有不少国 家出于节约司法成本的现实考虑, 放弃了打击海盗 的努力。特别是各国出于维护国家主权的目的, 一 般不允许其他国家进入自己的领土和领海打击海 盗, 这直接影响到国际反海盗合作的实际效率。 (二) 由于没有专门的国际公约规定对海盗犯 罪的管辖权, 导致在司法制裁上出现混乱现象。目

击索马里海盗军事行动的实体法依据, 也提供了打 前, 索马里国内缺少有效治理的政府, 这迫使打击 击海盗军事行动的程序依据。这主要包括四部分: 索马里海盗的各国对于海盗的司法制裁大多依据 一是有关护航的依据, 各国有义务为悬挂本国旗帜 的船舶护航; 二是有关军舰和政府公务船舶不受侵 犯的依据, 各国军舰和政府公务船舶, 在任何时间 一种非明确规定的国际法准则, 即任何政府都有权 惩处违反所有人广泛认同的国际法标准的违法行 为。 但是, 对于这一原则的适用存在争议, 很少有国

和地点免于他国舰机的登临、检查及扣押等管辖; 家支持一国处罚因侵犯另一国公民的第三国公民 三是有关海上遇难人员享有被救援权的依据, 各国 的做法, 这也就导致很多国家在参与海盗治理过程 船舶均有义务救助因海盗劫船等原因而在海上遇 中 “无法可依” 。在这种情况下, 有专家建议对索马 · · 143

法治建设
里海盗适用 “属地管辖” 但将海盗交由索马里过渡 , 政府处理又会引起各国人权保护方面的担心。 根据 伊斯兰教法, 海盗分子交由过渡政府处理, 可能会 被施以砍手甚至砍头的刑罚, 这对国际人权维护是 一个极大的冲击。 四、 面对索马里海盗问题不断完善国际法 上述分析说明, 索马里海盗问题的国际法适用 已陷入一种困境, 破解这个困境是各国政府共同面 对的重要任务, 更是国际法在解决索马里海盗问题 上需要完善的重要原因。 (一) 应尽快制定专门的国际公约对国际合作 打击海盗的行为予以规制, 以改变以往那种附带性

《理论探索》 2010 年第 1 期 (总第 181 期 )

6 月 2 日一致通过第 1816 号决议, 规定在决议通过 后的 6 个月内, 有关国家可以在经过索马里政府同 意的情况下,进入索马里领海并采用一切必要手 段, 制止海盗及海上武装抢劫的行为。 月 7 日, 10 安 理会又通过了打击索马里海盗的第二份决议, 呼吁 关心海上活动安全的国家积极参与打击索马里沿 海海域的海盗行为。12 月 2 日, 安理会通过第三份 决议, 决定将各国打击海盗的授权自即日起延长 12 个月,呼吁各国建立打击海盗的国际司法合作平 台, 各国和国际组织向索马里及邻近沿海国家提供 援助, 帮助他们提高打击海盗的能力。这些行之有 效的做法, 已经为确立以安理会为主导的打击海盗

的立法形式。 要详细规定海盗活动发生国、 受害国、 的专门机制奠定了良好的基础。 索马里海盗现象不是孤立的, 有效地打击武装 海盗来源国之间的权利与义务, 以及如何协调主权 国家间的行动, 使打击海盗变成各国的国际强行义 务, 而不是各国可以自由选择履行与否的选择性义 务。只有这样, 才能堵死海盗生存与活动的国际法 律空间,防止一些国家在这个问题上敷衍塞责, 从 而推动更多国家参与到国际反海盗合作的实际行 动中来。 (二) 在专门的国际公约中确立国际刑事法院 对海盗犯罪的管辖权, 将国际刑事法院的补充性管 当海盗行为符合 辖引入到打击海盗国际犯罪中来。 战争罪和危害人类罪的构成要件时, 可以被视为一 种战争罪行, 可以归入危害人类罪, 由国际刑事法 院对其进行司法制裁。同时, 确立以安理会为主导 的打击海盗的专门机制。联合国安理会于 2008 年 (上接第 116 页) 面影响, 实现评估参与主体话语权 的平等, 成为政府绩效评估的一大难点, 也是影响 政府绩效评估顺利推进的一个重要因素。 (二 评估路径与运行机制不合理。由于我国现 ) 阶段的政府是一个层级式结构, 每一个级别都有它 对应的上级和下级。在上下级关系中, 上级掌握着 对下级的控制权和资源分配权, 下级对上级存有较 强的依赖性。在评估路径方面, 绝大多数地方政府 向来重视的是政府部门的自我评估和上级评估, 评 估活动常常通过上级直接评定或自下而上的总结 回顾等形式开展,而下级对上级的直接评估则很 少, 没有实质性进展。 由多元主体参与的内外结合、 上下结合的政府绩效评估方式仍没有普遍推行, 自 上而下的单向评估路径仍是我国政府绩效评估方 式的一个突出特征。对于政府绩效评估而言, 相对 单一的评估路径不仅不利于政府权力的相互制衡, · · 144 也难以保证评估的客观性和全面性。 从评估的运行机制来看, 由于长期以来政府政 策、 法规、 程序等行政信息很少对外公布, 社会公众 对政府的运作机制并不了解。在此背景下, 政府绩 效评估运作环节自然也带有很大的封闭性、神秘 性, 主要表现在评估数据来源、 评估方法、 评估质量 指标体系、 评估结果等缺乏透明度; 评估运行机制 的各种信息 “不公开” 影响了社会公众的知情权, , 降低了评估活动的权威性, 评估结果难以对评估对 象产生压力, 从而也不利于促使其提高绩效。
参考文献: 〔1〕 中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编 〔G〕 .北 京: 人民出版社, 2007. 〔2〕 徐民强.全国 1/ 3 省 (区、 开展政府绩效评估 . 市) 〔J〕 党政干部文摘, 2007, ) (7 . 责任编辑 周 荣

海盗需要国际社会的共同努力, 开展广泛的国际合 作。只有这样, 才能在解决索马里海盗问题上达到 预期效果。
参考文献: 〔1〕 蔡高强, 胡 斌.论打击海盗国际法律制度及其完善 〔J〕 .太平洋学报, 2009, ) (7 . 〔2〕 邹又家, 奚祥英.索马里海盗的特点及反海盗措施研 究 .中国水运, 〔J〕 2009, ) (9 . 〔3〕 张家栋.世界海盗活动状况与国际反海盗机制建设 〔J〕 .现代国际关系, 2009, ) (1 . 〔4〕 张超汉.从国际合作透析对索马里海盗行为的打击 〔J〕 .长春理工大学学报 (社会科学版) 2009, ) , (4 . 责任编辑 周 荣


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