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财政金融体制改革

财政金融体制改革


第四讲
本章重点: 本章重点: 1、我国传统金融体制的特点 、

财政金融体制改革

2、我国金融体制改革的历程、成效和问题 、我国金融体制改革的历程、 3、什么是公共财政?它有哪些特点? 、什么是公共财政?它有哪些特点? 4、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求? 、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求?

第一节 中国金融体制改革
一、传统金融体制的特征
1、 “大一统”的银行制度。保险、信托等金融机构逐步消失,只剩下银行业, 而银行业也只剩下中国人民银行, 所有从事金融业的部门和机构基本上都是人民 银行的下属机构,人民银行同时承担宏观调控和日常金融业务的双重任务,其终 极目标是服务于计划经济,是全国的信贷中心、结算中心、货币发行的中心。 2、银行的运作服从于上级指令。银行运行实行行政化的管理方式,体现在 金融体制上,就是按行政区划设置机构,即省市设分行,区县设支行,区县以下 设分理处。这种与行政管理的职能和层次结构高度一致的组织结构,决定了金融 决策是集中经济计划决策的一部分, 国家的计划决策对金融活动起支配和导向作 用,成为金融决策的依据。 3、简单直接的货币传导机制。所谓货币供给的传导机制是指货币供给的变 化对经济运行影响的途径。 在以服从指令为运作方式的 “大一统” 的银行体制下, 货币供给的变动直接传统导至实体经济活动,没有任何中间变量。这种直接的货 币传导机制对经济活动影响的力度极其有限。 4、直接被动的金融调控方式。在计划经济的三大管理体制,即计划体制、 财政体制和金融体制中,金融体制从属于计划体制和财政体制,计划体制实际处 于核心位置,起支配作用。政府对经济的宏观调控主要通过经济计划来进行,信 贷计划只是计划指令执行和操作的工具, 完全不具备自主运作和调节经济的独立 性,也无需独立承担宏观调控经济的重任。 传统金融体制的以上特点决定了要在满足计划经济运作要求的同时, 扭曲了 我国银行的基本运作方法和货币基本职能,形成了货币供给的倒逼,不利于宏观

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经济的稳定,难以适应市场经济发展的需要。随着我国市场取向的经济体制改革 的开展和深入,必须进行相应的改革。

二、金融体制改革的历程
始于 1978 年的中国金融体制改革过程,大体上可以分为以下三个阶段。 1、1978-1984 年,拆分原来的“大一统”银行体系,建立中央银行制度。首 先,恢复和设立了专业银行。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于 1979 年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统一管理支农资金,集中办理 农村信贷;中国银行作为国家指定的外汇专业银行,统一经营和集中办理全国的 外汇业务;建设银行全要办理拨改贷业务,此外还利用自己吸收的存款发放基本 建设贷款,重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程,并 发放城市综合开发和商品房建设贷款。 这样, 建设银行逐渐由完全办理财政业务, 逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务, 且金融业务比重越来越大的专来银 行。1984 年 1 月 1 日,成立中国工商银行,承办原来由人民银行办理的工商信 贷和储蓄业务。经过多年的发展,现今中国工商银行已成为以人民币资金为主和 城填金融业为主的、提供多功能服务的中国最大的专业银行。国有专业银行的重 建与发展是建立中央银行制度的必要条件, 没有国有专业银行的重建和分担原来 “大一统”银行所承担的大部分具体金融业务,人民银行就无法专门发挥中央银 行的职责,中央银行制度就无法就建立不起来, “大一统”银行体制就无法打破, 也就不会有以后金融体制的进一步改革和深化。 所以国有专业化银行的重建和恢 复在我国金融体制改革中具有非常重要的意义。 其次,将中国人民银行改建成我国的中央银行。工商银行的成立,使中国人 民银行摆脱了具体业务,不再直接经营商业银行业务,独立行使信贷管理和货币 发行权, 真正开始发挥中央银行为政府和商业银行及基他金融机构提供相关金融 服务,调节和控制货币供应量,实现中央政府预期货币和宏观经济政策目标以及 对银行、其他金融机构及金融市场进行监管的职能。 中央银行制度的建立,从组织机构上打存了传统的“大一统”金融体制,使 中央银行在货币政策的制定和贯彻执行上拥有了更大的自主权, 宏观调控能力和 金融监管能力进一步加强,有利于保障经济秩序和金融秩序的稳定,促进经济改 革和经济建设的发展。但总体而言,这一阶段的改革不是金融机构的创新,制度

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安排的运行机制并没有发生变化,仍然是旧的计划金融机制模式,还需要进一步 改革和探索。 2、1985——1996 年中国金融体制走向市场化的转变与探索阶段。在这个十 年间,我国金融体制进行了一系列的市场化改革,初步建立了适应市场经济体制 要求的金融体制。改革的主要内容包括以下几个方面: 第一,进一步巩固中央银行制度。1985 年 9 月,中共中央《关于制定国民 经济和社会发展第七个五年计划的建议》强调指出中国人民银行是中央银行,是 最重要的宏观调节机制之一, 所有其他金融机构在业务上都必须服从中国人民银 行的领导和管理。中国人民银行要利用利率、汇率、准备金等各种经济手段控制 货币供应量和贷款规模,促进经济发展和经济结构的优化。1986 年 4 月,六届 人大四次会议通过的“七五”计划中,又一次明确了中国人民银行的中央银行地 位,明确指出中国人民银行是货币发行的银行、政府的银行、银行的银行、1995 年 3 月 18 日,八届人大三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》 ,以 法律的形式确认了中国人民银行的中央银行性质和地位, 为中国人民银行全面履 行真正的中央银行职责,有效发挥中央银行的作用提供了法律保障。 第二,大力发展多元化的金融组织和金融机构。一是恢复和成立了一批商业 银行,如 1986 年恢复交通银行,同年组建中信实业银行,1992 年成立中国光大 银行,1996 年成立中国民生银行等等。二是建立一批区域性商业银行。如深圳 发展银行、福建兴业银行、广东发展银行、上海浦东发展银行。三是发展了一批 非银行金融机构,包括农村信用社、城市信用社、信托租赁机构等。四是组建一 批保险公司,陆续成立了中国太平洋保险公司、中国平安保险公司两家全国性保 险的可以及一批区域性保险公司。五是证卷业快速崛起。1990 年底以后,先后 成立了上海、深圳两大证卷交易所。六是外资金融机构抢滩入境。1985 年,国 务院颁布《中华人民共和国经济特区外资银行,中外合资银行管理条例》 ,允许 海外金融机构在我国五大经济特区设立营业性分支机构。1990 年 8 月,上海成 为我国除特区以来首个获准引进营业性外资金融机构的城市。 第三,金融调控方式开始从直接调控向间接调控过渡。从最初的直接控制贷 款规模,逐步转向运用存款准备金率、再贴现率和公开市场业务三大法宝调节货 币供应量和货款规模。

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第四,在金融管理制度上,开始引入竞争机制和市场机制,实行商业银行与 政策金融分离。1994 年,我国先后成立国家开发银行、中国进出口银行和中国 农业发展银行,将原有专业银行的政策性业务转交给政策性银行办理,原有的专 业银行逐步转化为国有商业银行。1995 年颁布《商业银行法》 ,要求商业银行实 行自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束。 第五,在不断培育和发展外汇市场的基础上,推进外汇体制改革。1985 年 12 月, 深圳特区设立了中国第一个外汇调剂中心, 正式开办外汇调剂业务。 1988 年开始成立外汇调剂市场。从 1991 年 12 月起,允许国内居民通过外汇调剂市场 买卖外汇。1994 年 4 月 4 日,中国外汇交易中心在上海成立,银行间外汇市场 正式运行。在外汇市场逐步发育的基础上推进外汇体制改革。从 1993 年 12 月开 始,取消外汇分成,实行外汇结售汇制,允许人民币在经常项目下的自由兑换。 1994 年 1 月,实行汇率并轨,实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制。 总之,中国这十年的金融体制改革,在向金融市场方向转变过程中进行了卓 有成效的探索,为最终形成适应市场经济要求的现代金融体制奠定了基础。 3、1997 年以来的金融体制改革的深化阶段。这一阶段,中国金融体制改革 的中心是进一步深化的完善与市场经济体制相适应的现代金融体制。 第一,建立金融资产管理公司,剥离国有商业银行的不良资产。1999 年, 我国相继成立了信达、 东方、 长城、 华融四家金融资产管理公司, 通过债务重组、 上市、拍卖等方式,最大限度地实现了四大国有商业银行不良资产的回收。199 年到 2002 年,四大国有商业银行向金融资产管理公司共剥离了约 1.4 万亿元不 良资产,在一定程度上减轻了国有商业银行的历史包袱,为下一步改革创造了有 利条件。当然,金融资产管理公司的建立并不能解决国有商业银行面临的所有问 题,但无疑是解决这些问题的最有效方式之一。 第二,建立和完善分业监管体制。1998 年,国务院撤消了证券监督委员会 (简称证卷委) 。其工作由证券监督管理委员会(简称证监会) ,中国人民银行也 将其承担的对证卷市场的监督职能全部移交给证监会, 形成了以证监会为主的集 中统一的证券监管体制。1998 年 11 月,成立中国保险监督管理委员会,使保险 监管从中央银行职能中分商出来。2003 年 4 月 28 日,中国银行业监督管理委员 会 (简称银监会) 挂牌成立, 又将中国人民银行的银行管监管职能移交给银监会。

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至此,中国金融业形成了银行监会、证监会、保监会共同履行金融监管职能的格 局,中国人民银行作为中央银主要承担客宏观调控职能,协调三家监管委员会的 工作。 第三,按照现代企业制度的要求推进国有商业银行的股份制改革。2004 年 至 2006 年,中国银行、中国建设银行、中国工商银行先后完成股改并上市。中 国农业银行的股改也已完成,并择机上市。 第四,进一步健全和完善我国的金融法律体系。一方面对之前制定的《中国 人民银行法》 《商业银行法》 和 进行了修改, 同时又出台了 《银行业监督管理法》 、 《保险法》《票据法》等,奠完了我国金融业改革与发展的法律基础。 、

三、中国金融体制改革的绩效
1、建立了一个功能比较齐全的多元化的金融体系。经过 30 年的改革,中国 金融体系发生了巨大的变化,由当初“大一统”的单一银行体制发展到今天以国 有商业银行为主体的多层次的金融体系。至 2005 年底,中国共有各类银行业金 融机构 3 万多家。2000 年底,中国银行业金融机构境内外资产总额达 19.4 万亿 元,是 1979 年的 80 倍,2006 年底,更是达到创纪录的 43.9 万亿元。与此同时, 证券、保险、信托投资、基金等非银行金融机构也在不断建立和发展,其资产在 金融总资中的比重不断上升。 多元化金融体系的建立使各类金融机构的主动性和 创造力得到了充分的发挥,整体效率大大提高,从而保证了金融运行有序进行, 也有力地支持了国民经济其他部门和领域的改革, 适应了经济高速发展对金融业 务的需要。 2、金融监管体系逐渐形成。经过多年努力,我国目前初步形成了“分业经 营,分业监管”的金融管体系。银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、 保险业进行监督,相互之间的合作不断加强,监管效率不断上升。 3、中央银行金融宏观调控方式实现了由直接调控向间接调控转变,中国人 民银行取消了对国有商业银行信贷规模的直接控制,实行资产负债比例管理;将 货币供应量、利率作为宏观调控的目标;注重运用存款准备金率,再贴现率,公 开市场业务等货币政策工具调节宏观经济总量。 4、国有商业银行市场化改革的得重大突破。 国有商业银行已经完成股份制改选,其中中国建设银行、中国银行、中国工

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商银行已经上市。银行内部初步形成了符合现代产权制度要求的治理结构。 5、金融法制建设得到进一步完善。先后颁布了《中国人民银行法》和《商 业银行法》《银行业监督管理法》 、 ,以法律形式明确中国人民银行的宏观调近代 职责, 规范商业银行经营行为, 中国的金融活动与金融监管逐步步入法制化轨道。

四、中国金融体制改革中存在的问题
1、中央银行还缺是足够的独立性。西方发达国家大都以立法形式,规定中 央银行对国会,而不是对总统负责,以保证其对政府的独立性。其目的是为了防 范政府短期金融行为,维持金融稳定。但我国至今没有类似的立法,中央银行的 独立性得不到维护与保障,货币政策始终围绕国民经济增长、扩大内需、支持国 有企业等展开,没有形成自身独立的目标。各级中央银行的运作难以摆脱同级政 府的行政干预,严重影响到我国货币供给的严肃性和货币金融的稳定性。当然, 为了增强中央银行的独立性,我国设立了中央银行九大区行,完全对总行负责, 不受地方行政长官司出于地方利益和政绩考虑而施加的影响, 这一举措对抑制地 方政府的行政干预确实能够起到一定作用,但无法抑制中央政府的行政干预。从 我国目前的情况看,由于我国国有企业和地方政府行为还很不规范,还不能完全 离开中央政府的行政干预。 但从长远来看, 随着企业与地方政府行为逐步规范化, 许多历史问题的妥善解决, 必须从立法形式确立中央银行相对于中央政府的独立 性,将我国货币供给和金融稳定纳入长期性的规范化轨道。 2、国有商业银行现代企业制度尚未真正建立。虽然国有商业银行的股份制 改革已经完成, 有些银行已经上市, 但这是在非常规和强有力的政策 (外部注资、 不良资产剥离)扶持下进行的,并非银行自身努力的结果。尽管商业银行的法人 治理框架已经形成,股权多元化有所进展,但现代企业制度所要求的公司治理机 制,理念和制度文化还没有建立起来,银行内部自我“造血机制”还来形成, “内 部人控制”严重,激励约束机制缺乏,这一切都会制约国有商业银行经营效率的 提高和防范金融风险的能力。 3、 “分业经营,分业监管”的金融监管体制难以适应现代金融发展的需要。 当今世界, “混业经营”已经成为现代金融发展的一个重要趋势,不仅各类金融 机构之间业务交叉,界限模糊,而且一些工商企业也开始介入金融服务领域,金 融中介机构与工商企业之间的界限也趋于模糊。从中国的实践来看,银行与证券

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银行与保险、保险与证券之间的合作范围越来越广,混业经营趋势明显。由于我 国目前的金融业仍在实行严格的分业经营, 只有一部分企业集团获准通过财务公 司方式开展金融业务,但从长远来看,商业银行也将不得面对来自工商企业的挑 战。混业经营的潮流使得我国已经形成的分业监管体制面监挑战:不利于金融机 构的业务创新和交叉服务;加大了金融机构和客户的交易成本,降低了金融监管 效率;银监会、证监会、保监分别对相应的金融市场、金融机构和金融业务进行 监督客易导致一方面既有的金融业务监管过度, 别一方面新业务又无人监管的现 象,从而加大了金融风险。 4、金融法制化建设有待进一步加快。改革开放以来,尽管我国金融法制化 建设取得了一定的进展, 形成了以 《银行业监督管理法》 、 《人民银行法》 《商 以及 业银行法》为核心的金融法规体系,但体说来,现有法律过于原则,缺乏可操作 性,以致一些实际金融监管措施基于行政规定而不是法律,随意性大,另外也存 在着有法不依, 执法不严的问题, 金融机构违规经营, 恶性竞争, 虚假信息披露, 操纵金融市场等违法犯罪行为屡有发生。金融法制不完善已经形成了金融风险 源。 5、金融市场化进程严重滞后。第一,利率还没有放开;第二,还没有实现 人民币资本项目下的可自由兑换;第三,汇率还没有完全放开。

深化金融体制改革, 第二节 深化金融体制改革,防范和化解金融风险
一、金融风险的概念与分类
风险是一个人们常用却又十分模糊的概念,学术界对风险的是义也不尽相 同。但都认为风险与不确定性有密切的联系。不确定性是指经济活动的当事人面 临的直接或间接的经济活动无法加以准确地分析、预见的各种因素。但显然不确 定性与风险是有区别的,从事后的结果来看,不确定性因素既有可能给当事人带 来收益,也可能给当事人造成损失。所谓风险就是指经济活动的不确定性而使当 事人受损失的可能性。 金融风险就是指经济主体在金融活动中遭受损失的可能性。 金融风险是金融 活动的内在属性,只要存在金融活动,就必然存在金融风险。金融活动中的不确 定性是金融风险产生的根源。 金融风险的存在给金融市场上的每一个参与者带来 了巨大的挑战,迫使其提高管理效章,从而增强了金融市场的活力。
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金融风险种类的划分方法或标准很多,依据不同的分类方法,金融风险可以 划分为不同的种类。 1、按金融风险的性质或严重程度不同,可以将金融风险分为系统性金融风 险和非系统性金融风险。 (1)系统性金融风险。这是指发生波及整个金融系统的金融动荡或严重损 失的金融风险,涉及整个金融体系。系统性金融以险又分为周期性金融风险和结 构性金融风险。周期性金融风险是指由周期性经济危机引发的风险。结构性金融 风险是指由经济、政治或军事事件,自然灾害等特殊原因引起的波及整个金融系 统的金融风险。系统性金融风险不能通过多样化来分散和回避,因此又称为不可 分散风险。 (2)非系统性金融风险。这是指由于内部或外部某些特殊的原因对金融体 系的某一个方面或个别金融主体造成的风险。 非系统性金融风险属于个别经济主 体的单个事件,对其他经济主体没有产生影响或影响不大,不会引起连锁反映而 波及整个金融体系, 可以通过分散化投资等策略加以规避, 因此又称可分散风险。 2、按金融风险的形态不同,将金融风险分为以下 10 种: (1)信用风险。又称违约风险,指债务人不能或不愿履行债务而给债权人 造成损失的可能性,或交易一方不履行义务而给交易对方带来损失的可能性。在 现代社会,银行是社会的信用中心,也是信用风险的集中地带,所以,信用风险 是银行面临的传统风险。 (2)流动性风险。指由于流动性不足给经济主体造成损失的可能性。流动 性的好坏对一个企业来说至关重要,它关系到企业生产经营能否正常进行,尤其 是商业银行,流动性风险可以置其于死地。但由于流动性需求具有很大的不确定 性,从而使金融机构面临很大的流动性风险。 (3)汇率风险。又称外汇风险,指汇率变化可能给当事人带来的不利影响。 汇率风险主要包括以下四种:一是买卖风险,即外汇买卖后所持头寸①在汇率变 动时出现损失的可能性;二是交易结算风险,即以外币约定交易时发生的风险; 三是会计处理中因货币换算时所使用的汇率不同而承受的评价风险; 四是以外币 计价的库存资产因汇率变动产生的风险。 (5)操作风险。指由于企业或金融机构内部控制不健全、操作失误等原因

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导致的风险。操作风险表现:一是相关信息没有及时传达给操作人员,或在信息 传递过程中出现偏差而造成的损失; 二是操作人员操作失误甚至违规操作可能造 成的损失;三是交易系统或清算系统发生故障。 (6)法律风险。法律风险表现在以下两个方面:一是现有法律法规不健全, 金融合约得不到相关法律保护; 二是形形色色的犯罪行为会给金融资产安全构成 极大威胁。 (7)通货膨胀风险。指经济主体在其金融活动期间有可能发生通货膨胀, 而一旦发生通货膨胀,货币贬值,经济主体的实际收益年就会下降。 (8)环境风险。这是指金融活动的主体面临的自然、政治、社会环境的变 化而带来的风险。 (9)政策风险。指国家政策变化给金融活动主体带来的风险。 (10)国家风险。指由于国家政治、经济、社会等方面的重大变化而给经济 主体造成损失的可能性。国家风险有两个特点:一是国家风险发生在国际金融活 动中,在一个国家范围内的金融活动不存在国家风险;二是在国际金融活动中, 不论是政府、银行、企业还是个人,都可能遭受国家风险的带来的损失。

二、我国金融风险的生成机理 我国金融风险的生成机理
目前,我国正在向市场经济转轨,金融风险形成的原因很复杂,既具有市场 经济体制下金融风险的特点,也有经济体制转轨时期特有的风险。 1、金融监管与金融风险 金融监管与金融风险是此消彼长的关系。放松监管或监管不力必然产生、加 大金融风险,金融风险的出现又加大了金融监管的难度。从我国实践看,金融风 险的产生与金融监管不力有密切的关系。金融监管部门监管经验不足,防范和化 解风险措施不力,金融规则滞后,导致金融秩序混乱,无法有效预防和及时化解 金融风险,不仅如此,我国金融管不力与监管过度并存,过度的金融监管反而加 大了金融风险。 2、金融控制与金融风险 微观经济主体内部控制不严是导致金融风险产生的重要原因。 内部控制不严 的根本原因在于金融机构内部缺乏一个健全的内部控制机制和法人治理结构, 缺 乏权力制衡机制和激励约束机制。失去了制度的约束和防范,金融风险产生就难

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以避免。 3、金融创新与金融风险 金融创新最主要的功能是管理金融风险,但金融创新本身存在市场风险、信 用风险、流动性风险、结算风险、法律风险、国家风险等。 4、金融投机 金融投机是引发,加剧金融风险的重要因素。金融投机的手法不外是短期内 低价进高价出,金融资产的价格如股价、汇价,在投机资本的操纵短期内暴涨暴 跌,人为地形成了金融的风险。更为严重的是,随着金融工具的目益增加,投资 技巧的日益熟练,投机者的投机行为通过杠杆操作会产生扩张效应,往往会发展 成全局性的金融危机。 5、金融环境 任何金融活动都是在一定的外部环境下进行的, 金融环境的改变会影响到金 融活动参与者的利益,从而有可能加大金融风险甚至引发金融危机。从我国目前 来看,金融环境对金融风险的影响主要体现在以下几个方面:一是企业风险转嫁 给金融机构。我国金融机构中相当一部分属于国有,产权模糊、政企不分、行政 干预和信贷资金财政化现象比较严重。 行政干预与信贷资金财政化的结果很容易 使企业风险转嫁给金融机构。 二是我国金融机构面临的信用环境和法制环境不理 想,金融机构的债权得不到应有的法律保护,逃避金融债务的行为得不到有效的 制裁。

三、金融风险对社会经济的影响
(一)积极作用 金融风险的存在能对金融活动主体的行为产生约束, 从而对金融市场起到一 定的调节作用。 这是因为金融风险的存在及其可能造成的严重后果具有的警示作 用,给金融市场上的每一个参与者带来了巨大的挑战,迫使他们研究和把握金融 市场的规律,根据金融市场的变化制定和调整策略,从提高管理效率,从而增添 了金融市场的活力。 (二)消极作用 1、对虚拟经济的的影响。 金融风险在给金融活动主体直接造成重大经济损失的同时, 还使投资者或贷

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款人的信心和预期严重受损,产生恐慌性抛售,导致证券价格或汇率下跌。存款 人纷纷提取存款,形成挤提风潮,从而危及整个金融体系的稳定,甚至有可能引 发金融危机;金融风险的存在增加了经济主体收集、整理信息的工作量和难度, 使其管理成本和金融交易成本增大。 金融风险对实体经济也会产生不利影响。首先,金融风险会导致社会投资水 平下降,并且金融风险越大,投资水平下降幅度就越大。国外学者在研究了发展 中国家的银行危机得出结论:对经济影响范围较广的银行危机持续一年,将使该 国的 GDP 下降 1%;在持续的第二年,将使 GDP 下降 3%。这是因为金融活动 主体为降低投资风险,不得不选择风险较低的投资组合,使投资的实际收益率下 降。投资实际收益率的下降又会使投资者减少投资。投资水平的下降导致经济增 长速度放慢甚至出现负增长。其次,金融风险有可能扰乱社会信用秩序,严重影 响到宏观经济的稳定。金融风险使企业与企业之间、企业与银行之间、银行与居 民之间的债务关系不能到期友付,从而破坏宏观经济正常运行的信用基础;金融 风险的存在使大量资源流向安全性较高的部门, 其他部门因得不到足够的资源而 发展缓慢,造成产业结构畸型发展。最后,金融风险会使一国的国际收支失衡。 因为汇率变动风险会影响一国的商品进出口总额和贸易收本; 利率波动风险会影 响到一国资本的流入与流出。利率上升,通货膨胀严重导致国内资本流出增加, 国外资本流入减少,使资本项目失衡。此外,企业信用风险、国家风险等都会影 响到国际金融组织贷款、短期资金拆放、直接投资等经济行为,最终也会影响到 一国的资本项目。 四、深化金融体制改革,防范金融风险 1、继续稳步推进金融市场化改革。一是利率的市场化;二是汇率的市场化;三 是实现资本项目可自由兑换;四是进一步开放国内金融市场。 2、完善金融企业的现代企业制度改革。 3、加强金融监管。一是实现由权力监管向权威监管的转变;二是推进金融监管 的市场化;终极目标是实现由分业监管向混业监管的转变。 4、进一步加强金融法律法规体系建设。

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第三节

财政体制改革

一、我国传统财政体制的形成与特征 (一)我国传统财政体制的特点 1、统收统支。由中央政府统一确定国家财政政策和财政收支计划。地方政府 和企业的一切收入全部逐级上交中央,所需支出由中央逐级无偿划拔。 2、建设型财政。我国中央政府财政从属于计划,主要职能既不是提供公共产 品,也不是调节分配关系,而是直接从事经济建设。 3、命令型和集权式。所有的财政收支活动全部由中央政府决定,地方政府与 企业缺乏自主财权,更谈不上民主监督。 (二)我国传统财政体制的形成 新中国成立以后,中国领导人选择了优先发展重工业的战略,目的是加快实 现中国工业化与现代化。1953——1957 年一五计划的基本任务就是集中一切力 量发展重工业,整个“一五”时期基本建设总投资中,重工业占 85%。重工业是 资本密集型产业,具有三大特征: (1)初始投资巨大; (2)建设周期长; (3)大 部分生产要素投入需要依赖国外进口。而我国当时的实际情况是,第一,经济基 础薄弱,资金十分短缺;第二,可供出口的产品少,外汇短缺。优先发展重工业 战略与我国现实的资源禀赋之间的矛盾决定了我国计划经济体制和高度集中的 财政体制成为必然选择。因为这种体制有很强的资金动员能力,能将全国有限的 资金集中到中央财政,投入到重工业发展中去,并降低资金使用的低成本,从而 保证了该战略的实施与实现。 统收统支的财政体制具有两大缺点:一是地方与企业的积极性受到抑制, 造成经济活动的低效率;二是信息缺乏,监督不力。这些缺点决定了它无法适应 市场经济发展的要求,必须进行改革。 二、我国财政体制改革的历程 (一)1979——1993 年,实行“划分收入,分级包干”的财政体制。 1、内容 (1)划分收支。按企事业单位的行政隶属关系,将整个国家的预算收入分为中 央政府固定收入、地方政府固定收入和中央与地方共享收入。 财政支出基本上按行政隶属关系确定,由中央政府管辖的单位,其支出由中

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央财政安排;地方政府管辖的,由地方政府预算支出安排。 (2)分级包干。在划分收支的基础上,给地方政府确定一个收入支出的包干基 数。地方预算收入大于支出,多余部分上解中央;支出大于收入,不足部分由中 央从工商税中确定 一个比例留给地方,作为调剂收入;若地方工商税全部留给 地方也不足以弥补,由中央财政进行补贴。 2、评价 实行财政包干以后,地方政府有了独立的财权,从而极大地调动了地方政府 经济建设的积极性,推动了我国经济的发展。但也存在许多严重的问题: 第一, 按行政隶属关系划分收支而不是按税种划分收支必然导致严重的地 方保护主义、重复建设和投资膨胀; 第二, 以 83 年财政决算的结果作为基数划分确定包干基数, 导致地区间包干基 数不合理,形成地区间不平衡; 第三, 中央财政收入大幅下降,地方也没有设税权; 第四, 财政包干种类繁多,缺乏规范性和稳定性; 第五, 企业的行政隶属关系依然没有改变,只是从“条条”变成了“块块” ,行 政干预,政企不分,企业缺乏活力。 总之,财政包干体制仍未跳出传统体制把企业禁锢于行政隶属关系的格局, 也未找到处理中央、地方关系比较规范、合理、稳定的形式,难以适应社会主义 市场经济的客观要求。 (二) (1994——?)建立与社会主义市场经济要求相适应的现代财政体制 1、实行“分税制”改革。 (1)所谓分税制,就是根据财权与事权相统一的原则,将国家的全部税种在中 央与地方之间进行划分,确定中央与地方财政收入范围。 (2)内容 第一,分事、分税、分管相统一;第二,各级政府间财政转移支付制度。 2、规范财政支出,建立公共财政体制 (1)含义 公共财政是以政府为主体,以提供公共产品为手段,以满足公共需要为目 的,以弥补市场失灵为活动边界的资源配置方式。

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(2)公共财政是社会主义市场经济的内在要求 第一,市场经济条件下,整个社会通过市场联结成一个有机整体,从整个社会 的角度提出了公共的、大规模的社会需求,这个要求只有政府能够完成。 第二,调节市场主体的经济行为和不同主体之间的经济关系需要公共财政。 第三,市场经济要求政府转变职能,建立公共服务型政府。政府职能的转变要 求财政职能相应地转变。 第四,弥补市场失灵要求公共财政。 (3)作用 第一,有利于克服外部性问题,提高资源配置的效率;第二,协调经济发展, 推动社会发展;第三,解决经济转型过程中产生的种种难题。 (4)特点 第一,公共性。公共性是公共财政的本质特征,是指政府作为人民权力的受 托者和执行者,应按照全社会的共同利益和人民的意志,从保证最广大人民的根 本利益的基本点出发,制定公共政策。 公共性具有三个层次的含义:一是从基本理念层次上看,政府应着眼于公民 的共同利益开展财政活动;二是从道德层次上看,公共性应成为每一个政府官员 的职业态度、观念和信念;三是从政治层次上看,在涉及公共产品提供等集体行 动中,要有一个民主参与、民主决策和民主监督的程序、机制和过程。 第二,公平性。这是指财政分配要符合绝大多数社会成员利益和所认可的理 念。应从以下三个方面认识公平:一是公平既包含平等又高于平等;是平等与不 平等的结合;公平包括起点公平、过程公平和结果公平;公平既包括经济公平又 包括政治公平。 总之, 财政所追求的公平是在效率损失最低的条件下, 追求经济、 社会与政治的公平。 财政体制的公平性主要从以下四个方面来恒量:一是转移支付制度要公平; 二是公共收入结构要公平。同等条件下的纳税主体负担同等的税收;具有不同收 入和福利水平的纳税人承担不同的税负;第四,财政所要解决的经济社会问题要 体现公平性。 第三,公益性。公益是指公共利益,不是公众利益,但与公众利益有关。公 众利益既有纯私人性质的,也有公共性质的,公众除了消费公共物品外,还消费

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私人物品,公共利益是指公众利益中的公共消费部分,它要用公共产品来满足。 公共利益具有三个基本属性:第一,公共利益具有客观性,它不受人们相互之间 的利益关系的影响; 第二, 公共利益具有社会共享性, 即它不是一部分人的利益, 而是社会整体利益(非排他性) ;第三,免费享用。 公共性是有边界的,由此可将公共产品分为国际性公共产品、全国性公共产 品、地方性公共产品和社区性公共产品。根据公共产品的性能不同,可分为基础 性公共产品(基础设施) 、管制性公共产品(法律制度、国家安全、地方治安) 、 保障性公共产品(社会保障)和服务性公共产品(公共交通) 。 第四,法制性。公共财政的本质就是用法律来限制政府的行政权(另一种限 制手段是民主) 。公共财政的法治性体现在以下两个方面:首先,公共预算本身 要具有法律效力,即要由立法机构审议政府的预算和决算。其次,公共财政的运 行机制的法制化, 以法规范和监督政府公共财政活动, 做到有法可依, 有法必依, 执法必严,违法必究,确保政府公共财政活动符合社会成员的公共利益和根本利 益。 三、我国财政体制改革中存在的问题 (一)分税制存在的问题 第一,留有旧制度的痕迹。企业所得税仍按行政隶属关系划分;采用基数法确 定地方财政收入基数;地方税收体系仍不规范。 第二,事权、财权划分不科学。 (事实认定法) 第三,转移支付制度很不规范,其力度也不足。无条件的税收返还制度政策引 导性不强,既不利于中央政府的宏观调控,也不利于发挥地方政府的积极性。 (二)公共财政体制建设存在的问题 1、公共支出比重偏小,建设性财政支出比重仍然过大。 2、各级政府理财行为缺乏民主性。既然是公共财政,就应该由公众决定财政支 出的结构和规模;就应该由公共监督政府的理财行为。 3、财政管理法制化建设严重滞后。一是中央政府理财行为几乎没有任何约束; 二是地方政府理财行为的约束仅限于上级政府的行政约束; 三是各级政府间的财 政关系没有实现法制化。 四、中国财政体制的进一步改革

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1、按效率的原则理顺市场与政府之间的职责关系。 凡是市场能做好的就应当由市场来做;凡是下级政府能做好的事就应该由地方 政府去做。也就是说,政府的主要职责是克服市场失灵,而不是替代市场。 2、科学划分税种,完善和规范分税制财政收入体制。 一是按公共产品的公共性边界划分中央与地方的事权;二是合理调整中央与地 方的税种。 3、建立规范的政府间财政转移支付制度 4、优化财政支出结构,扩大公共财政支出。 一是压缩行政事业经费,降低政府运转的成本;二是逐步停止对竞争性领域的 财政投资;三是合理确定公共财政支出的优先顺序,确保有限的财力用到公众最 需要的地方。 5、加快我国财政工作的法制化、民主化建设。

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