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地方科技政策法规绩效评估与建议

地方科技政策法规绩效评估与建议


第26卷第2期 2009年1月

科技进步与对策
Science&Technology Progress and Policy

V01.26 No.2 Jan.2009

地方科技政策法规绩效评估与建议
李国平1,陈福明1,仇荣国1,郭昌华2
(1.苏州经贸职业技术学院,江苏苏州215009;2.苏州市科技局,江苏苏州215000) 摘

要:地方科技政策法规政策性强、涉及面广、影响范围大.必须进行事前、事中和事后的价值判断,方可

尽可能避免决策失误,减少政策法规的负面影响,强化其积极作用。建立了一套基于科学性、目标成效和综 合效应的地方科技政策法规绩效评估的评价指标体系。对苏州市近年来部分科技政策法规进行了绩效评 估,显示了其有效性,并提出了相关政策建议。 关键词:地方科技政策法规;绩效评估:苏州市 中图分类号:F204 文献标识码:A 文章编号:1001—7348(2009)02—0087—04



引言
目前国内外关于科技政策和法规评估的理论和方法

而要进行价值判断,就必须建立价值准则即评估标准,并

采用正确的评估方法。评估标准具体化为6个方面引:①科
学性标准。合理,合法,顺应社会经济发展潮流。适应地方

还处于探索阶段,评估也主要是事后评估。彭国富1 JX,-t中 国地方技术创新政策效果进行分析。建立了技术创新政策 评估模型,主要采用隶属度概念定量分析方法。在直线方程 基础上得出政策效果评价指标体系。匡跃辉:z3对科技政策 评估的标准与方法进行了研究。归纳了现有的标准。即效 益、效率、效应和生产力等,方法主要有同行评议、自我评 定、对比分析、成本效益分析、抽样分析等方法。美国政府绩 效法对我国的科技法规绩效评估无疑具有一定的参考价 值,与我周的主要区别是美国注重“为何评”和“评什么”.我 国则更关心如何评:美国注重基础研究的资助和管理T作, 我国则注重评估科研工作本身:美国强调科研工作的整体 绩效,我国则强调研究项目和个人的单独绩效等引。丹麦著 名科技政策学者安德鲁?杰米逊论述了科学、技术与社会

社会与经济发展需要;②可操作性标准。易于理解.针对性 强,量化指标准确,易于操作,配套政策到位;③效益标准。
旨在衡量工作量或投人量的成果.其主要探讨的是在比较 科技政策的实际成就与原来希望的理想水平之后.衡量科 技政策是否产生希望的成果。科技政策效益的标准比较复 杂,具体运用时要考虑各种因素的影响。首先,效益是根据 目标衡量出来的。因此运用这一标准的前提是科技政策本 身必须具有明确的目标。其次,高度重视科技政策目标实 现的充分性,即科技政策目标实现后,能在多大程度上消 除科技政策所要解决的问题。再次.科技政策效益既表现 为科技政策实施后的经济成果,也表现为非经济成果。此 外,在进行效益评估时,在着重于科技政策达成的直接效 果的同时,还要注意科技政策影响的全部结果,特别是可

(吣)的两种研究途径,和科技政策制订过程中所经历的
文化张力,并以科研绩效的同地评议与外部评估为例。表 明从文化张力的视角看问题的有用性,对科技政策绩效评 估有一定参考价值。4】。 本文针对地方科技政策法规的特点。设计了评估指标 体系,对苏州市近年的部分科技政策法规进行了绩效评 估。并提出了相关政策建议。

能或已经产生的各种负作用;④效率标准。科技政策效率
标准是衡量科技政策取得效果所耗费的资源数量,通常表 现为政策投人与政策效果之间的关系和比率。效率的高低 既反映出某一科技政策本身的优劣。也反映出执行机构的 管理能力和水平。科技政策的效率标准和效益标准既有区 别也有联系,效益与效率之间有时并不统一。所以,科技政 策的效率必须建立在科技政策的效果或效益上,没有效益 的效率是无用的。科技政策的效率标准包含3个层次:科技 政策的成本层次、单项科技政策的投入产出层次、科技政 策的全部成本与总体产出层次。确定科技政策投入的成本 层次是指要获得在科技政策执行过程中,科技政策资源的

l地方科技政策法规绩效评估方法
1.1评估标准 地方科技政策法规绩效评估实质上是一种价值判断,

收稿日期:2007—07—25 基金项目:苏州-b2006牟软科学课题(SRA0641)。 作者简介:李国平(1964一),男.山西临汾人,苏州经贸职业技术学院教授,东南大学博士研究生,研究方向为金融工程:陈福明(1960一), 男,江苏苏州人,苏州经贸职业技术学院副教授,研究方向为贸易经济。

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科技进步与对策

2009年

使用与分配情况。其中包括资金的来源与支出、执行人员 的数量与T作时间、科技政策资源与科技政策对象的相互 关系。也就是说,这个标准是要衡量一项科技政策所投入 的各种资源的质和量,其实质是从资源投入角度,来衡量 决策机构和执行机构所做的工作。是科技政策的成本评 估。确定单项科技政策的投入产出层次,是指要掌握一项 科技政策在投入一定的资源后是否产生了效果?是否存在 其它更好的途径?降低科技政策成本后.是否还能达到相 同的效果等。这一层次的效率评估,着重于如何以较少、较 快、较好的投入实现科技政策。也就是在最小的科技政策 成本下达到科技政策的目标。确定科技政策的全部成本与 总体产出层次.是指要掌握除了直接用于科技政策过程的 资源外.只用于该项科技政策而不能用于其它方面的资源 的机会成本有多大.掌握实施该项科技政策所产生的直接 效果以外的附带效果、象征效果、非预想效果等。这个层次 的效率评估,侧重点是科技政策系统与社会整体系统的关 系;(5)效应标准。科技政策效应标准是以科技政策实施后, 对社会发展影响的大小来评估科技政策的。从总体上衡量 科技政策对社会的宏观影响是最高层次的评估标准。这一 标准又可分为公正标准、回应标准两个层次。公正标准是 指在科技政策执行后影响与该政策有关的社会资源、利益 及成本公平分配的程度。一项好的科技政策应该努力实现 公平合理分配,这是衡量政策的一项重要标准。回应标准 主要考察科技政策执行后对特定团体f群体)需求的满足程 度。科技政策对社会需求的回应是维护、促进科技发展的 基本功能。一项科技政策即使有较高的投入、效益和效率, 但如果其社会回应程度低.也不能认定为一项成功的科技 政策;(6)生产力标准。在众多科技政策评估的标准中,从 社会、政治、经济发展阶段和科技政策的本质功能上看.生 产力标准是科技政策评估最根本和首要的标准。首先,生 产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准,也 是评价科技政策的根本标准。一项科技政策的正确与错 误、好与坏、进步与落后。归根结底取决于它有无或在多大 程度上解放生产力、促进生产力的发展。其次,生产力标准 也涵盖和统帅了科技政策评估的其它标准。 在具体制定评价指标体系时。就是以上述内容为基 础,结合具体政策法规特点和数据的权威性和可获得性来 进行的。 1.2评估方法 正如美国的GPRA在实行时遇到困难一样,地方科技 政策法规绩效评估的实施也有诸多困难,因为科学研究活 动具有很大的不确定性。而地方科技政策法规通过政策法 规的实施。利用资源配置.引导企业事业单位进行相关的 科技研究开发与产业结构调整.以实现政府的管理目标, 其过程与结果有诸多的不确定性.评判很难有一个统一的 标准。鉴于存在一定的共性.可以在大的框架下建立评判 指标体系,再针对不同类型的地方科技政策法规,建立相 应的进一步细化的评判指标体系。定性与定量相结合。

地方科技政策法规绩效评估涉及诸多模糊指标,采用 目前比较成熟的模糊综合评判方法.应用复杂系统分析中 具有ft.好效果的综合研讨厅体系,形成基于综合研讨厅体 系的模糊综合评判方法。 1.2.1评判目标 科学、合理、有效的地方科技政策法规绩效的模糊综 合评判指标体系,应该能有效地识别地方科技政策法规绩 效的主要关键层面。从具体的操作功能上讲.地方科技政 策法规绩效的模糊综合评判指标体系必须具有导向效能 和显著的价值判断功能,即它的制订与实施将促使社会相 关部门、相关企事业单位、相关资源分配等进步,产生和谐 的整体效果。地方科技政策法规绩效模糊综合评判指标体 系的建立.要以充分满足上述要求为出发点。 1.2.2评判方法、评判指标体系及其设计原则 评估方法与评估指标体系是对研究对象进行价值判 断的两个相互关联而又相互区别的范畴,评估方法是共性 的,评估指标体系则是个性的。目前评估方法有数十种,大 致可分为9大类:定性评判方法(专家会议法、Delphi法)、技 术经济分析方法(经济分析法、技术评判法)、多属性评判 方法、运筹学方法、统计分析方法(主成分分析法、因子分 析法、聚类分析法、判别分析法)、系统工程方法(评分法、 关联矩阵法、层次分析法、灰色方法)、模糊数学方法(模糊 综合评判法、模糊积分法、模糊模式识别法)、对话式评判 方法(逐步法、序贯解法)和智能化评判方法(如基于BP神 经网络的评判法)等。各种方法有各自的优缺点和适用场 合,而比较常用的有较好效果的有下列3种:层次分析法、 灰色多层次评价法和模糊综合评判法。 模糊综合评判.是对受多种因素影响的事物作出全面 评判的一种十分有效的多因素决策方法.其数学模型可分 为一级模型和多级模型。当某事物的影响冈素较多时,常 采用二级、三级等多级综合评判方法来解决。综合评判,是 指对多属性体系结构描述的对象系统做出全局性、整体性 的评判。 一种地方科技政策法规绩效的产生,往往引起多种参 数的变动,这些变动的参数从不同的侧面反映了其绩效. 从而可以作为绩效评判指标。一系列关联的评判指标形成 了效能更为强大的评判指标体系。指标体系的设计原则如 下:目的性原贝Ij、全面性原则、突出重点原则、客观正确性 原则、动态性原则、明确具体化原则。另外,特别要注意作 为评判依据的相关数据的权威性和可获得性。 1.23评判指标体系的设计 不同的地方科技政策法规绩效的表现有不同的特点, 同一地方科技政策法规在不同时期的绩效的特点也有不 同。应根据其特点设计评判指标体系。当然,地方科技政策 法规绩效的表现也有共性,这些共性可作为指标体系的基 本要素,结合具体的地方科技政策法规构建评判指标体 系.如表1所不。 科学性指标,是从事前评估的角度对政策法规本身的

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第2期

李国平,陈福明,仇荣国,等:地方科技政策法规绩效评估与建议 表l地方科技政策法规评价指标体系

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一级 指标

权 重 二级指标

权 重 先进性:适应地方经济社会发展需


评判方法 优 优 良 中


得 分

2地方科技政策法 规绩效评估实例分析
以苏州市“关于促进软 件产业发展的若干意见”的

要.具有全国全省领先地位。 科学 性评 估
30

适应性:内外部的系统性和协调性 前瞻性:预期有效性 可操作性:实旌细则及部门认可性 风险防范:制度保障和防范措旌 奖励机制

5 5 5


绩效评估为例(见表1),评
优优
良 良 良

判结果为95。结论为“很明 显”。对科学性指标的评判 主要依据政策法规本身.对 目标成效的评估主要依据 “苏州市软件产业统计报告







达标持平减少

软件从业人员中中级职称以上人员 数增长比例




超标

(2005—2006年)”,对综合效 应的评估主要依据“江苏省



软件从业人员中科技人员的增长比 例





科技进步统计监测结果与 科技统计报告(2002—2005

目标 成效 评估
50

3 4 5 6 7 8 9 K

研发经费投入的增长比例 软件园数量的增长比例 软件技术公共平台数量的增长比例 软件企业认定数量的增长比例 软件产品登记数量的增长比例 经营收入同比增幅 自主版权软件收入比重 软件产品出口额占全省的比例

7 5 5 5 5 5 5 5

7 5 5

年)”。对科技政策法规绩效 的评估.一般需要5一10年的 时阃,本法规实施时闻较

5 5

短.评估时主要通过分析近 期的指标走势来进行评判, 需要充分发挥专家的理解 力和预见性。比如苏州软件 从业人员增长情况,见表2。

超超超超超超 标标标标标标 达标 达标 持平 降低

5 4 4



科技进步在全省的排序 科技增长在全省的排序 经济增长在全省的排序 结构优化在全省的排序 效益提高在全省的排序 科技创新在全省的排序



挺● 高O

持平 持平 持平


2 2 2

从表2和图1中可知:在 政策法规出台前的2001— 2003年.从业人员增长速度 缓慢。斜率较小且几乎不 变:政策出台后,2003—2004 年的上升速度开始增大.

综合
效应

2 3

2 2 2 2 2

评估

“4
5 6

提提 高高 持平



总分

2够

2004—2005年的上升速度更 明显增大.显示了良好的上

品质进行评估;目标成效评估,是事中、事后评估中最主要 和直接的内容;综合效应评估,以考察间接效应为主。 绩效评判的指标分为定性指标和定量指标。两类指标 的评判均需要量化,才能进行综合评判。对于定量指标,首 先应将各项指标在各自描述的尺度上的最低和最高值找 出来,将最低值设为0,最高值设为l,然后用线性插值法将 各项指标的实际数据映射到对应的[0,1]区间,得到各指 标的隶属度。设戈代表实际数值,',代表映射值,最低值的坐 标为(茹l,Y。),最高值的坐标为(勋,扎),则依照下列公式:

升势头,被评价为很明显。其它的指标评估方法以此类推。
表2苏州软件从业人员增长情况(单位:人)

3地方科技政策法规绩效评估体系的建设
地方科技政策法规绩效评估是一个复杂的系统工程。 本文提出的指标体系有较大的应用价值,提出的方法行之 有效,且易于操作。 国内外的实践均表明,科技创新,政策先行。苏州市的 科技实践也是如此,我们用本方法对苏州市的其它几项科 技政策法规也作了相应的评估,结果显示,上述科技政策 法规的实施尽管时间不长,但取得了很明显的绩效。体现 了地方科技政策法规通过资源合理配置.带来的科技发展 与经济社会繁荣的强有力的功能。 应该看到,一方面,社会经济发展越来越快,也越来越

0咄lm广鬈1)=驴71),I弦71)
对于定性指标.可以先按照五级评判集,即很明显、比 较明显、不太明显、不明显、无效,进行分级评判,则可以先 将实际指标粗糙地映射到区间[0,0.2]、[0.2,0.4]、 [0.4,0.6]、[0.6,0.8]和[0.8,1]中的某个区间内。然后,再根 据具体情况,将指标值进一步具体化。 为了简化评估计算,可以将分值分区后.针对具体项 目指标绩效的区间,直接以区间整数作为结果。

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发达国家的研究成果与科技政策法规制定的理念与 做法,对我们不无启发。作为发达地区,苏州市比许多其它 地区要先遇到许多新的发展中的问题,要保持领先地位, 科技政策法规的科学性、可操作性等必须过硬。凼此,必须 充分发挥学术的、公众的、企业的作用,建立苏州科技发展 战略研究机构,建立苏州科技发展专家咨询机构,建立苏 州科技发展评估机构等,作为政府决策的智囊用.对政策
2001年 2002年2003年 2004年2005年

法规跟踪评估、修改完善,并适时提出新的政策法规的建 议和意见。
参考文献: [1] 彭国富.中国地方技术创新政策效果分析[J].研究与发展 管理,2003,15(3):17—21. [2] 匡跃辉.科技政策评估:标准与方法[J].科学管理研究, 2005,23(6):64—70. [3] 王庆波.浅谈美国政府绩效法与国家科研机构兼论对我国 科技政策的启示[J].中国科技信息,2005(5):38. [4] 武夷山.科技政策制度的新机制[J].科学学与科学技术管 理,2002,23(6):5-6. [5]李国平,陈森发.企业科技项目投资评价指标体系及群决策 方法研究[J].生产力研究,2004:135—137. (责任编辑:万贤贤)

图1苏州软件从业人员增长情况(单位:人}

复杂,新的情况不断出现.不断对已有的地方科技政策法 规提出挑战,推动政策法规的更新修正并呼唤新的政策法 规的诞生;另一方面。仅仅靠政府部门来制定地方科技政 策法规也不现实。丹麦阿尔堡大学的著名科技政策学者安 德鲁?杰米逊认为.研究科学、技术与社会(STS)Ihq题主要有 两种途径,即经济的和文化的。将这两种途径结合起来,才 能获得对问题的完整、清晰的认识,找到较合理、比较能够 获得公众认可的经济方案。在文化视野中观察科技政策法 规问题。就会发现在不同的范畴下,科技政策法规强调的 内容和方法不一样。如表3所示。
表3科技政策法规的文化张力

Achievements Appraisal of Local Government Science and Technology Policy&
Statutes and Relevance Suggestions
Li Guopin91,Chen Fumin91,Qiu Ronggu01,Guo Changhua2
(1.Suzhou
Institute

of Trade&Commerce,Suzhou China 215009;2.Suzhou Science and Technology Bureau,Suzhou China 215000)

Abstract:On the bases of analyzing the the

local government science and technology policy
statutes

statutes

thoroughly,the paper builds the
is

local government science and technology policy

achievements appraisal target system.It
statutes

applied

to

some

of

Suzhou City,s local government science and technology policy
gestion.

in

recent

years,and brings forward relevance policy sug-

Key Words:Local Government Science and Technology Policy Statutes:Achievements Appraised;Suzhou City

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地方科技政策法规绩效评估与建议
作者: 作者单位: 刊名: 英文刊名: 年,卷(期): 被引用次数: 李国平, 陈福明, 仇荣国, 郭昌华, Li Guoping, Chen Fuming, Qiu Rongguo, Guo Changhua 李国平,陈福明,仇荣国,Li Guoping,Chen Fuming,Qiu Rongguo(苏州经贸职业技术学院,江 苏,苏州,215009), 郭昌华,Guo Changhua(苏州市科技局,江苏,苏州,215000) 科技进步与对策 SCIENCE & TECHNOLOGY PROGRESS AND POLICY 2009,26(2) 1次

参考文献(5条) 1.彭国富 中国地方技术创新政策效果分析[期刊论文]-研究与发展管理 2003(03) 2.匡跃辉 科技政策评估:标准与方法[期刊论文]-科学管理研究 2005(06) 3.王庆波 浅谈美国政府绩效法与国家科研机构兼论对我国科技政策的启示[期刊论文]-中国科技信息 2005(05) 4.武夷山 科技政策制度的新机制[期刊论文]-科学学与科学技术管理 2002(06) 5.李国平.陈森发 企业科技项目投资评价指标体系及群决策方法研究[期刊论文]-生产力研究 2004

引证文献(2条) 1.周赟.董新平.郑瑜 宁波市政府科技政策与企业自主创新的实证研究[期刊论文]-价格月刊 2010(1) 2.李晓春.黄鲁成 我国技术创新政策研究的文献述评与分析:主线、焦点和展望[期刊论文]-科学学与科学技术管理 2010(12)

本文链接:http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_kjjbydc200902026.aspx


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