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硕士论文--支持我国中小企业融资担保的财政政策研究硕士论文_图文

硕士论文--支持我国中小企业融资担保的财政政策研究硕士论文_图文

湖南大学 硕士学位论文 支持我国中小企业融资担保的财政政策研究 姓名:黄靓 申请学位级别:硕士 专业:财政学 指导教师:罗宏斌 20080512

支持我l目tl叫、企、l芝融资担保的财政政策研究





中小企业是图民经济的重要组成部分,在推动经济增长、扩大社会就业、促进 技术创新、提供协作服务和带动小城镇建设等方面发挥着重要作用。中小企业作 为发展经济和提赢社会就业的主力军,已经成为我圉经济发展的重要力量。僵由 于中小企业的特殊信贷风险以及融资担保体系的缺失,融资困难一直是困扰我国 中小企业进一步发展的焦点难题,融资担保则是当前鳃决我国中小企业融资问题 的一个现实选择。而中小企业融资担保是一个高风险低收益的行业,客观上需要 政府介入来启动和发展这项业务。作为市场经济条件下国家宏观调控经济的重要

工具,财政也应该从政策上支持中小企业融资担保,从而使担保在解决中小企业
融资问题中发挥更加重要的作用。

对于财政部门来说,扶持中小企业融资担保行业的发展,是履行财政职能、
实现财政目标、积聚财力的重要工作;财政介入可以为中小企业提供相对公平的

融资环境,解决贷款难担保难的历史难题,激活中小企业,缓解社会就业压力,
创造更多的利税,繁荣市场经济。因此,有必要探索积极有效的财政支持方式,

大力促进中小企业融资担保行业的发展,进而推动中小企业的发展。
本文正是立足于这个视角,首先阐述了研究背景、意义、文献综述以及研究 思路;其次,重点阐述了财政支持中小企业融资担保的理论依据,为相关财政政 策研究奠定了理论基础;再次,深入分析了我国中小企业融资担保的现状,剖析

了我国财政支持中小企业融资担保中存在的主要问题,从丽为下文的财政政策研
究提供现实依据分析;最后,总结借鉴了国外经验,针对性地提出了支持中小企

业融资担保簏一系列财政政策建议,从丽使中小企业融资担保得以持续、健康的
发展。

关键词:中小企业;融资担保;财政政策

ll

湖南大学 学位论文原创性声明
本人郑重声明:所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外,本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体,均已在文中以明确方式标明。本入完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。

作者虢煎前

日期勿孵厂月多占日

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本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,同意学 校保留并向国家有关部门或枧构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据霹进行检索,可以采用影印、编印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l、保密口,在 2、不保密团。 (请在以上相应方框内打“√") 年解密后适用本授权书。

作者繇黄靛
导师签


瓤,瓤/

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硕士学位论文

第1章
1.1研究背景及意义





中小企业是国民经济的重要组成部分,在推动经济增长,扩大社会就业,促进 技术创新,提供协作服务以及带动小城镇建设等方面发挥了重要作用。目前为止, 我国中小企业数量己超过1000万家,占全国企业总数的99%,贡献了55%以上的 GDP,45%以上的税收收入,60%以上的出口总额和80%以上的就业岗位,中小企业

已经成为发展经济和社会就业的主力军,成为我国经济发展的重要力量。但由于
中小企业的特殊信贷风险以及融资担保体系的缺失,融资困难一直是困扰我国中

小企业进一步发展的焦点难题。n1据统计,我国民营企业的资金来源中大部分靠自
我积累,小部门向亲友筹资,而大概百分之八十左右的经营者几乎无法获得追加 资金。另据国家发改委对中小企业发展好、信用担保机构较多的省份的调查,中 小企业因无法落实担保而被拒贷的比例为百分之二十五左右,加上因不能落实抵 押而被拒贷的比例百分之三十多,拒贷率超过百分之五十五。由此可见,我国中 小企业所创造的价值和提供的就业机会与其所获得的金融支持形成强烈的反差, 资金短缺、融资困难己成为制约其发展的“瓶颈”。瞳1目前中小企业最重要的融资

方式是向银行等金融机构贷款。但是这些进行市场化运作的商业银行等金融机构, 追求利润最大化是它们的目标。而中小企业规模小、经营时间短、信息透明度差,
信用度较低,道德风险很大,银行等金融机构不愿向其贷款。我国1996年6月发 布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,正式启动了中小企业信 用担保试点工作之后,中小企业融资担保得到了一定的发展,解决了一些中小企

业急需资金的问题。但中小企业融资担保问题是一个复杂的系统工作,有待进一
步规范和完善。瞄。 而融资担保是当前解决我国中小企业融资问题的一个现实选择。由于中小企 业融资担保是一个高风险低收益的行业,因此需要政府介入来启动和发展这项业 务,以财政出资扶持中小企业融资担保行业,从而使担保在解决中小企业融资中 发挥重要作用。H1从国际经验来看,建立中小企业融资担保体系是各国扶持中小企 业发展的通行做法,是政府变行政干预为政策引导的有效方式,是重塑银企关系, 强化信用观念,化解金融风险和改善中小企业融资环境的重要手段。哺3我国自1998 年开始进行中小企业融资担保的试点探索,各地相继成立了科技担保公司、工业 经济担保公司和信用担保、互助互保、商业担保等中小企业融资担保机构,融资 担保行业有了初步的发展。2006年11月,国务院转发《关于加强中小企业信用担 保体系建设的意见》,要求采取有效措施,促进中小企业融资担保机构持续、健康 发展。这是关于中小企业融资担保体系建设的专项政策,足以体现国家对中小企

支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

业融资担保的高度重视。对财政部门来说,扶持中小企业融资担保行业的发展, 是履行财政职能、实现财政目标、积聚财力的重要工作。因此,要充分借鉴国外 的先进经验,立足本地实际,探索积极有效的财政支持方式,大力促进中小企业 融资担保行业的发展,进而推动中小企业乃至整个经济的发展。

1.2文献综述
1.2.1国内研究状况
在我国,中小企业融资担保还是一项比较新的事业,在理论研究上还不是很

成熟,实践上也起步不久。随着中小企业融资担保的发展,与之相适应,国内学
者在中小企业融资方面做了不少研究以及探索性的实践。而在研究中虽然有不少 涉及财政的研究,但专门针对财政方面的研究却非常少。 张利胜、狄娜(2001)指出融资难是中小企业在发展过程中遇到的瓶颈。“从中 小企业整体状况和发展趋势来看,资金供应难以满足资金需求的状况将长期存在, 因此融资难会在相当一段时间内成为制约中小企业发展的难题’’哺1。融资担保则 是当前解决我国中小企业融资问题的一个现实选择。张利胜、狄娜认为“融资担 保经营的是风险承担的是责任,因而是国际公认的高风险行业”。哺1从梅强、谭 中明等(2002)和陈乃醒(2004)对担保风险的特征描述中也可以看出担保的高风险 特性,他们为担保的收益与所承担的风险是不对称的,担保是以固定的收益承担 不固定的风险;而且担保风险是既可能盈利又可能亏损的风险,按照保险理论, 这种风险为不可保风险。H1 顾毓斌,封思贤(2001)指出:完善中小企业融资担保体系,可以对中小企 业互助担保机构和商业担保机构提供必要的再担保,以分散风险。在中小企业信 用担保体系的创建阶段和建立初期,政府应采取适当的扶持措施。如各级政府可

列拨给中小企业信用担机构土地使用权,免征或减征土地出让费:对批准设立的
中小企业信用担保机构从事的担保业务免征营业税和所得税:建立补偿基金,由 政府提供清偿或在每年的财政预算中增拨一定比例的补充担保资金等。H1 李蕾(2002)指出融资担保既然是一种政策性的业务,而且这种业务的风险和 收益又是不匹配的,要保证这项业务的顺利开展就离不开政府的大力支持。睛3李蕾 认为政府在融资担保体系中应发挥作用。担保的资金应以政府的财政资金为主。 融资担保行业的特点决定了担保资金应该主要来源于政府的财政资金,财政资金 主要源于政府的各项税收,财政资金用作担保资金的主要目的也是在于培养税源, 这与财政资金的使用目的并不矛盾。从目前的情况来看,各级财政通过拨款和借 款的形式对企业也有相当的投入,但由于缺乏专业性机构对资金使用的审查和监 管,这部分资金的使用效率并不高。如果改变资金的使用模式,把这部分资金用



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作担保资金,通过专业性的机构来运作,把财政和金融有机地结合起来,可以充
分发挥担保资金的引导和放大作用,提高资金的使用效率。应该看到,专业性担

保机构的资信主要取决于其资金实力,资金实力弱的担保机构是很难在银行建立
起资信的,担保的作用也难以得到很好的体现。因此,财政对担保机构的投入应

该视地方经济的发展情况而有一定的规模。哺’
刘光明(2003)指出中小企业融资担保兼有公共产品和私人产品的性质,但从 其所产生的外部效应看,公共性特征更明显,更带有根本性质。由于融资担保的 高风险、低收益,私人部门一般不愿介入或只是有限介入,因此政府介入才能启 动和发展这项业务,而政府介入的规范形式,必然是财政的介入。四1 李续智(2003)指出税收优惠是保护中小企业发展、增强中小企业融资能力 的通行做法。政府应当在对有的税收优惠政策进行清理、修订、规范和完善的同 时。逐步建立起统一明确的以中小企业为受惠对象的税收优惠政策。由于比例税率 具有累退性,所以我国现行企业所得税采用统一的比例税率,显然对中小企业是 非常不平等的。采用差别税率,即中小企业低税率、大企业高税率的政策,可以 减轻中小企业的不合理负担。尤其是对高新技术中小企业,对其利润再投资部分 可实行税收抵免政策。对向中小企业进行技术转让、技术开发业务和与之相关的 技术咨询、技术服务取得收入的单位、个人可适当减轻营业税。为鼓励科技人员 到中小企业中去服务,可以给予适当的个人所得税减免。n们 张秀君(2004)指出了我国中小企业融资难的主要原因,主要有:首先,中 小企业制度更新滞后,治理结构不完善,创业者总体素质不高,与市场环境转换 不同步。其次,金融体制改革不深入,银行经营管理与中小企业发展需要不协调。 再次,目前中小企业融资渠道单一,存在一个误区,即中小企业的创业者都把眼 光盯住银行,寻求信贷资金的支持。心1 金晖(2004)认为:要严格约束担保业务中的政府行为,并鼓励民营资本进 入担保市场。规范政府参与方式,引导民营资本进入企业担保体系,引进新的担 保品种,倡导平等竞争,为构筑财政扶持的风险分担框架,培育多元结构的担保 市场,更好地解决中小企业融资难的问题创造良好的环境;建立有效机制控制担

保机构的风险,促进担保机构的可持续发展。首先,应尽快理顺银行和担保机构
的关系,降低担保机构的运作成本和风险;其次,应建立贷款担保的再保险机构, 分散担保风险;再次,担保机构应审慎经营,选择信用良好、经营稳健、有发展 前途的中小企业作为担保对象。口,

王真真(2006)指出了完善中小企业融资担保体系的必要性。小企业与金融
机构之间的信息不对称是导致中小企业融资难的重要原因。根据信息不对称理论, 信息不对称必然会导致逆向选择和道德风险问题,从而使交易难以达成,进而降 低了金融市场的运转效率。同时阐述了完善融资体系的构想:一是建立健全法规,



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约的风险以及与变现担保品相关联的交易成本,使得借贷双方对担保品价值的评 价不同。Barro认为,担保是履行贷款合约的有效机制,由于存在贷款者提取和变 现担保品的费用、借款者道德风险以及其它各种交易成本,使得担保品的价值对 贷款者而言要比借款者低,这种价值的差异反映了担保的市场成本。Barro以借贷 双方关于担保评价的不对称、担保对于贷款利率的影响为前提,说明了担保在决 定贷款利率中的作用,得出担保有助于提高借款者还款积极性的结论。该理论说 明,通过提高担保品的变现能力,降低交易成本,借款者可以更低的利率获得贷 款。‘531 由于对相关理论研究的侧重点不同,各国扶持中小企业融资担保的财政政策 也不尽相同。其中,有政府独资的担保机构,如美国的中小企业管理局、法国的国 家保险基金、德国的联邦和各个州政府设立的担保银行、日本的中小企业信用保 险金库等等。m1也有由政府、社会中介组织、中小企业和银行共同参与而组建的 担保基金,如日本各地设立的“中小企业信用担保协会”、韩国的“联系担保计划”、 意大利的“互助担保基金”等等。其中意大利的“互助担保基金”受到欧盟委员 会的赞赏,认为它能改善中小企业的融资机会;由于分散了风险,更能被潜在的

担保人接受;由于审批人接近申请人,可以对申请作出确切的评价:为政府向中
小企业的支持服务提供有效的扩散系统,为申请人引来政府的有效资助旧1。虽然这 些国家建立担保制度背景不同制定政策各有侧重,但都能从其制度框架体系中寻 找出许多有关融资担保活动的相似之处,通过对这些国家的分析,寻找出建立适 合我国国情的中小企业融资担保财政支持体系。 在各国财政扶持中小企业的措施中,根据政府做法的不同可分为两类。一类 是政府建立中小企业融资担保机构,由机构为中小企业提供担保,从而获得银行 贷款;另一类,由政府出面干预银行的信贷方向,并规定了银行向中小企业贷款 的比例。

发达国家普遍重视政府主办型的融资担保机构的理论研究与政策实施。

由于中小企业融资担保制度涉及产业政策、公共利益、就业水平及技术创新等各 方面,需要多方协调合作,非个别企业或组织所能设立,因此,大多数国家采取 政府出面的方式,为银行提供向中小企业贷款的担保,以鼓励银行向中小企业贷 款。采用这种方式的以美国、日本、德国为代表。 美国的中小企业融资担保属于典型的财政预算型,有政府全额出资,根据融 资担保计划实施担保活动。融资担保机构按总分支设置,联邦政府设置永久性管

理机构——中小企业管理局,总部设在华盛顿,各州设立分支机构。中小企业管
理局依据《中小企业法》将各州分支机构关于中小企业融资担保计划纳入国家财 政预算,并以此展开融资活动。 德国建立的属于资本密集型金融担保机构,是一个有地方上具有有限责任性 质的担保银行牵头,部分商业银行和储蓄银行加盟的专业化强的独立法人实体,



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承担的是责任,因而是国际公认的高风险行业”。从梅强、谭中明等(2002)和陈 乃醒(2004)对担保风险的特征描述中也可以看出担保的高风险特性,他们为担保 的收益与所承担的风险是不对称的,担保是以固定的收益承担不固定的风险:而且 担保风险是既可能盈利又可能亏损的风险,按照保险理论,这种风险为不可保风 险。‘303 2.1.1.2中小企业融资担保的对象 中小企业融资担保的对象为符合国家产业政策,有产品、有市场、有发展前 景,有利于技术进步与创新的技术密集型和扩大城乡就业的劳动密集型的各类中 小企业。魄1 担保扶持的重点对象是:符合国家产业政策和环境保护要求的项目;科技型、 就业型、资源综合利用型、农副产品加工型、出口创汇型、社区服务型等中小企 业;节约能源、降低物耗、发展市场短缺的名优新产品项目,使之不断提高产品 质量和技术档次、增加产品品种,满足市场需求;扩大出口创汇、引进技术消化 吸收及创新替代进口的项目。对那些技术落后、质量低劣、污染环境、浪费资源, 以及不符合安全生产条件的中小企业,则可选择不予以担保,是污染企业在市场 竞争中处于不利地位,从而充分利用市场机制惩治这类企业。 鼓励中小企业向“专、精、特、新”方向发展,形成与大企业集团分工协作、

专业互补的关联产业群体。着力扶持“优强”中小企业发展,不断总结推广不同
类型中小企业的发展经验和典型模式。加大对中西部地区中小企业发展的扶持力 度。‘52


2.1.13中小企业融资担保的相关概念 《中小企业促进法》规定:中小企业是指在中华人民共和国境内依法设立的 有利于满足社会需要,增加就业,符合国家产业政策,生产经营规模属于中小型 的各种所有制和各种形式的企业。中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的 部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标,结合行业特点制定,报国务

院批准。我国各个时期中小企业的划分标准不同,根据国家经济贸易易委员会、
国家发展计划委员会、财政部、国家统计局文件国经贸中小企[2003]143号《关于 印发中小企业标准暂行规定的通知》,从2003年至今中小企业的划定如下: 工业,中小型企业须符合以下条件:职工人数2000人以下,或销售额30000 万元以下,或资产总额为40000万元以下。其中,中型企业须同时满足职工人数 300人及以上,销售额3000万元及以上,资产总额4000万元及以上;其余为小型 企业。 建筑业,中小型企业须符合以下条件:对职工人数3000人以下,或销售额30000 万元以下,或资产总额40000万元以下。其中,中型企业须同时满足职工人数600


支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

人及以上,销售额3000万元及以上,资产总额4000万元及以上;其余为小型企 业。 批发和零售业,零售业中小型企业须符合以下条件:职工人数500人以下, 或销售额15000万元以下。其中,中型企业须同时满足职工人数100人及以上, 销售额1000万元及以上;其余为小型企业。批发业中小型企业须符合以下条件: 职工人数200人以下,或销售额30000万元以下。其中,中型企业须同时满足职 工人数100人及以上,销售额3000万元及以上;其余为小型企业。 交通运输和邮政业,交通运输业中小型企业须符合以下条件职工人数3000人 以下,或销售额30000万元以下。其中,中型企业须同时满足职工人数500人及 以上,销售额3000万元及以上;其余为小型企业。邮政业中小型企业须符合以下 条件:职工人数1000人以下,或销售额30000万元以下。其中,中型企业须同时 满足职工人数400人及以上,销售额3000万元及以上;其余为小型企业。 住宿和餐饮业,中小型企业须符合以下条件:职工人数800人以下,或销售额 15000万元以下。其中,中型企业须同时满足职工人数400人及以上,销售额3000 万元及以上;其余为小型企业。乜们 中小企业融资担保,在我国也称为中小企业信用担保,是指经同级人民政府 及政府指定部门审核批准设立并依法登记注册的中小企业信用担保专门机构与债

权人(包括银行等金融机构)约定,当被担保人不履行或不能履行主合同约定债
务时,担保机构承担约定的责任或履行债务的行为。中小企业信用担保属《担保 法》规定的保证行为,各类中小企业信用担保机构均属非金融机构,一律不得从 事财政信用业务和金融业务。中小企业信用担保机构创办初期不以营利为主要目

的,其担保资金和业务经费以政府预算资助和资产划拨为主、担保费收入为辅。
中小企业信用担保机构依照合同约定,承担一般保证责任或连带保证责任。 中小企业融资担保机构主要有三种形式:政策性担保机构,商业性担保机构, 互助性担保机构。政策性担保机构是政府为扶持中小企业而建立的,不以盈利为

主要目的的担保机构;商业性担保机构是民间投资的,以盈利为主要目的的担保
机构,它以独立法人、商业化运作,同时兼营投资等其他商业业务为特征,从事 的担保业务只是其业务之一;中小企业互助担保机构是为缓解自身贷款难而自发 组建的担保机构。它以自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为 主要目的和主要特征。分布在我国城乡社区,以中小企业为服务对象,从事中小 企业直接担保业务,是中小企业融资担保体系的补充。n们 由于当前我国的中小企业融资担保制度存在一定缺陷,动产不能作为借贷基 础,而中小企业的不动产往往比较有限,所以我国的融资担保机构就显得特别重 要。它承担着以下几个功能: 1.为中小企业提供资信保证,解决贷款难问题。中国中小企业利用银行贷款

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发展自己,无论从总体规模还是个体企业贷款的数量上看都是很小的,根本原因 在于,中小企业和银行之间没能建立起真正的信用关系。中小企业融资担保体系 的核心是建立融资担保基金。融资担保基金一般是由政府出资、政府和企业共同 出资或捐赠资金组成的基金,为银行贷款提供信用担保。一旦被担保企业无法按 时返还贷款和利息,就由担保基金弥补银行的损失。担保基金一方面进行投资赚 取利润,一方面向银行收取担保费用,这些资金用来支付银行损失,同时维持自 身的生存。为中小企业进行融资担保,可以为中小企业提供相对公平的融资环境, 解决贷款担保难的历史难题,从而激活中小企业。 2.监督企业生产经营,帮助提高企业资信等级。融资担保机构提供担保,不 仅要对中小企业的资产和效益做出判断,而且要考察中小企业的品质与能力,并 通过融资担保人自身的信用度(融资担保基金)来提高中小企业的资信等级。另外, 由于融资担保机构是中小企业潜在的债权人和资产所有人,因此有权对中小企业 的生产经营活动进行监督。 3.分散银行贷款风险,调节社会资金配置。融资担保使得原本在银行与企业 两者之间发生的贷款关系变成了银行、企业与担保公司三者之间的关系。融资担

保机构与银行共同建立风险分散机制,实行比例担保,分散了银行贷款,使得风
险控制和风险管理更加专业化、更加具有规模经济。通过信用担保,多了一个风 险承担者,相对降低了银行信贷风险及管理成本,为商业银行调整信贷结构,提 供了机遇与条件。根据专业担保机构的自身实力与信誉,担保可以集中地、系统 地、按照特定目的承担数倍于其资产的担保责任,引导社会资金的流向和流量。 4.完善融资担保体系,放大社会经济效益。中小企业融资担保体系试点的初

步实践表明,融资担保所实现的不仅在于自身的经济效益,更重要的是体现扩大 就业、培植税源、繁荣经济和稳定社会的综合效益,政府扶持促进其发展正体现
了融资担保这一社会功能。同时,融资担保具有放大与杠杆功能,与贴息、免税、

拨款、补贴等其他直接财政性资金支付方式相比,能以较少的财政投入满足更多
的社会需求,具有财政性资金促进经济发展的放大效益。n71

2.1.2财政支持中小企业融资担保的理论依据
1.公共产品理论 市场机制依靠价格调节经济运行,以实现稀缺资源的优化配置。传统经济学 认为,这种基于亚当?斯密“看不见的手”所建立起来的市场经济体系,在价格 的调节下,能使整个经济自动地趋于和谐与稳定。但是,在现实生活中,价格对 经济的调节作用并不像理论上所说的那样完美,在某些领域市场机制是失灵的, 需要政府来调节。 根据公共产品理论,社会中的物品和服务划分为三类:私人产品、公共产品和

支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

混合产品。其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性, 市场能有效提供。相反,公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、 受益的非排他性,不能通过市场有效提供。还有一些产品,在性质上介于公共产 品和私人产品之间,既具有私人产品的性质,又具有公共产品的性质,被称之为 混合产品或准公共产品。这类产品如果单靠政府部门提供或私人部门提供效率都 不能达到最高,因此更多的情况是由政府和私人部门共同提供。旧刈 而中小企业融资担保具有以下特点:(1)担保的收益与所承担的风险不对称; (2)担保的风险是保险上的不可保风险;(3)担保产品的外部效益的承受者是企业 和政府。由此可见,融资担保单靠政府部门提供或私人部门提供效率都不能达到 最高,是具有外部效益的混合产品。中小企业融资担保作为一种准公共品,由于 存在搭便车问题, 生产者的成本得不到补偿,市场供给不足,低于最佳数量,将

产生效率损失。因此应采取公共方式提供,以弥补因供应不足导致的效率损失。 财政政策扶持中小企业融资担保则是政府部门和私人部门共同提供准公共产 品的一种有效方式,在这种方式中,中小企业与政府各自扮演好了自身的角色。 具体而言,对于中小企业来说,由于自身融入了激烈的市场竞争,因此在提供产 品时具有高效的特点,这种特点决定了产品的质量。但中小企业最大的困难是财 力不足,因此对于政府来说,其相对充足的财力正好可为中小企业的财力不足提

供融资担保。通过这种形式的融资担保,不但发挥了中小企业提供产品的效率优
势,更使政府部门通过财政工具的合理应用把握了中小企业的投资方向。总的来 说,政府部门通过财政为中小企业提供融资担保,即缓解了中小企业自身发展的 困难,又为社会高效的提供了准公共产品,起到了“双赢”的效果。因此,公共 产品理论是支持财政参与中小企业融资担保的重要理论依据。∞引 2.外部性理论 外部性(ExtenIaliIv)是由英国福利经济学家庇古首先提出,并由美国新制度经

济学科科斯加以丰富和完善的一个重要经济学概念。它是指经济主体之活动,对 与该活动无直接关系的他人或社会所产生的影响。如经济主体为一企业,该企业
为用户提供产品或服务,该用户即为与企业活动有直接关联者。但该企业的生产 活动又会对该厂周围的居民有影响,这些居民即为与该企业生产并无直接关系者, 企业对居民的这一影响就被称为“外部性”或“外部经济”。由于经济主体之活 动对他人或社会的影响有好有坏、有利有弊,因而外部性又可分为正外部性和负 外部性。‘221 中小企业在一国经济和社会发展中扮演着重要的角色,因而作为扶持中小企 业融资担保的发展对整个社会都具有很强的收益外在化效应。从外部性理论出发, 财政政策支持中小企业融资担保主要体现在消除负外部性与扩大正外部性。具体 而言则是通过财政政策为高新企业、环保企业等正外部性较大的企业提供融资担

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保,保证其有充足的资金用于自身发展,从而促进整个社会的产业升级;而对于 负外部性较大的企业,如污染企业,则可选择不予担保,使污染企业在市场竞争 中处于不利地位,从而充分利用市场机制惩治污染企业。 3.幼稚产业保护理论 幼稚产业保护理论,是国际贸易中贸易保护主义的基本理论。其基本内容是: 某个国家的一个新兴产业,当其还处于最适度规模的初创时期时,可能经不起外

国的竞争。如果通过对该产业采取适当的保护政策,提高其竞争能力,将来可以
具有比较优势,能够出口并对国民经济发展作出贡献的,就应采取过渡性的保护、 扶植政策。∞1 结合我国国情,我国的新兴产业主体一般是中小企业,这类企业的存在为我 国经济增添了活力、带来了可观的收入、一定程度上解决了就业问题。然而这类 企业在成长阶段面临着激烈的市场竞争,其生存环境相当险恶,特别是我国加入 WTO以来,国外的企业更是给我国的中小企业带来了空前压力。针对这种情况, 作为政府必须要有所作为,但政府的财力又是有限的,因此对中小企业的扶持不 宜采用直接投入的方式,而是应该充分发挥财政资金的杠杆作用,即用财政资金 为中小企业提供融资担保。 4.交易成本理论 交易成本是由巴罗(1976)提出的关于信贷融资担保的理论。巴罗模型主要说 明了担保在决定贷款市场利率中的作用,由于存在贷款违约的可能性以及与转移 担保品所有权相关联的交易成本,在借款者的预期利率、实际利率和贷款者的预 期利率之间就会出现差异。瞳41国内有学者从中小企业融资担保拥有“专业化经济 的优势的角度分析,认为它能够降低金融交易中的交易费用特别是内生交易费用 再加上“长期互动”假说(10ng 假说(Peer
Monitoring Term Interaction

Hypothesis)和“共同监督”

Hypothesis)(Banerjee,1994)乜51的共同效应,进一步降

低了金融交易中的内生费用(杨大楷,2003)乜钊。

根据交易成本理论,中小企业融资的根本困境在于其特定信息结构所对应的
边际信誉成本低于大企业,解决的途径在于引入专业化的融资担保机构。专业化 融资担保机构的作用不仅仅是简单的转移风险,也不是单纯地弥补中小企业抵押 不足,从而与银行共担风险,而是通过专业化的经营信息资源、专门人才的利用 与培训以及专门技术的研究与开发,降低了信息搜集与处理成本(彭磊,2003)晗7|。

2.1.3财政政策及其主要内容
财政是政府为满足社会的公共需要,按社会的共同意志强制性地集中一部分 社会产品向全社会提供公共产品和劳务的分配。财政的特征在于:财政征收的强 制性,财政的公共性,财政报偿的非对等性。而财政政策则是国家通过税收和公

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

共支出等手段,来达到稳定、发展经济,实现公平与效率,抑制通货膨胀等目标 的长期财政战略和短期财政策略。它是一国政府根据既定的经济目标通过调节财 政收入和支出以影响宏观经济活动水平的经济政策。财政政策作为市场经济条件 下国家宏观调控经济的重要工具,要求实现宏观经济调控的主要目标,以保证国 民经济持续稳定的协调发展。财政政策工具包括预算政策、财政收入政策和财政 支出政策。财政收入政策主要包括税收政策和公债政策,财政支出政策主要包括 购买支出政策和转移支付政策。 1.预算政策 预算是国家管理社会经济事物、实施宏观经济调控的主要手段之一。从具体 表现形式上看,它是一国政府在一个预算年度内的财政收支计划。通过调整国家 预算支出结构可以调节国民经济中的各种比例关系和经济结构。国家预算支出增 加对某个部门资金的供应就能促进该部门的发展,而减少对某个部门资金的供应 就能限制该部门的发展,从而起到调节各种比例关系和调节经济结构的作用。并 且这种调节具有直接、迅速的特点。 2.税收政策 税收是国家为实现其职能,按照法定标准,无偿取得财政收入的一种手段, 是国家凭借政治权利参与国民收入分配和再分配形成的一种特定关系。政府使用 税收政策工具可以实现经济稳定,合理配置资源和收入公平分配等目标。税收收 入占国民收入的比重变化,可以诱导个人的经济行为和企业的经济活动,进而影 响资源在不同产品、产业之间再配置,影响国家与其他经济主体之间的资源分配 格局。.同时,可根据政府的政策意图,设置某些导向性税种,来引导投资行为和 消费行为,鼓励或限制某些产业,促进社会资源配置结构的合理化。 3.投资政策 根据凯恩斯的投资乘数理论:投资对国民收入是一种扩张性力量,其变动会 对其他部门产生一系列联动效应,从而导致国民收入成倍变化。政府增加或减少 投资支出是通过乘数效应来影响国民经济的。汉森的投资政策理论也说明:经济

萧条时,政府加大投资力度,不仅可以刺激经济的短期需求,而且可以启动民间
投资,增加有效供给,对拉动经济持续增长做出贡献。 投资政策可以推动经济增长,熨平经济周期。投资是经济增长的动力,是经 济增长的主要因素。政府投资实际上是一种诱导性投资。可使各个产业获得经济 增长的内驱力,得以联动发展。投资政策还可以弥补市场机制调节在投资领域的 不足,政府投资可与追求微观效益的民间投资在投资结构上相互协调,以促进社 会资源优化配置和充分有效使用。

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硕士学位论文

4.财政补贴政策 财政补贴政策是转移支付政策的组成部分。包括两大类,一类是消费性补贴, 一类是生产性补贴。生产性补贴是对生产者的特定生产投资活动的补贴。如企业 政策性亏损补贴、投资补贴、财政贴息等,这类补贴可增加生产者的收入,提高 生产者的生产投资的积极性,从而有助于刺激社会投资需求的增加,达到扩大生 产,增加社会总供给的目的。瞄引 中小企业的发展事关整个国民经济持续增长,也关乎社会就业及稳定,对宏 观经济总量及产业结构优化作用巨大,因而作为扶持中小企业融资担保的发展对 整个社会都具有很强的收益外在化效应。通过财政政策可以推动融资担保发展, 从而改善中小企业的融资环境,增加中小企业的融资能力,这将有利于增加就业 机会、增加税收和出口创汇,以及有利于提高技术进步对经济发展的贡献率改变 经济增长方式。推动经济增长,弥补市场机制调节在中小企业融资方面的不足, 实现经济的稳定发展。

2.2财政与中小企业融资担保的内在联系
2.2.1财政介入中小企业融资担保的必要性
“市场缺陷”是公共财政和国家干预存在的经济根源,而公共财政和国家干 预活动的范围在不同的国家和不同的经济发展阶段是有所不同的。在成熟的市场

经济国家虽然范围一般较小,但仍然包括对中小企业的政策倾斜支持。我国经济
起飞和现代化过程中,中小企业的发展事关整个国民经济持续增长,也关乎社会

就业及稳定,对宏观经济总量及产业结构优化作用巨大,应由政府重点关注和支
持。中小企业融资担保,兼有“公共产品”和“私人产品”性质,但从其所产生 的外部效应来看,公共性特征更明显,更具有本质特性。市场经济的重要特征是 市场主体追求直接效益,而融资担保自身并不能提供较高的直接效益。由于其高 风险、低收益,私人部门一般不愿介入或只是有限介入。同时宏观层面的法治环 境、社会信用环境等等问题也是市场无法有效解决的问题,只有政府介入才能启 动和发展这项业务,而政府介入的规范形式,必然是财政的介入。而财政介入可

以为中小企业提供相对公平的融资环境,解决贷款担保难的历史难题,激活中小
企业,缓解社会就业压力,创造更多的利税,繁荣市场经济;完善中小企业融资 担保体系,为中小企业融资“保驾护航”,提高了商业银行对中小企业的信心,使

中小企业与大企业有平等的融资机会,参与市场角逐。聃1
从政府角度看,市场经济主体的多元性和多层次是一个国家经济的必然现象, 也是经济发展的内在要求。首先与大企业相比,中小企业明显处于竞争的弱势地 位,这种弱势在融资方面的表现是信用资源匮乏,融资渠道狭窄(主要是信贷融

支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

资)。中小企业这种融资能力的先天不足客观上使其难以通过市场机制有效地获得 资源,造成与大企业竞争起点上的不公平。这种不公平在我国由于金融体制和经 济政策的原因而更加明显。这种靠市场调节无法消除的自身缺陷必然影响经济结 构的合理和经济运行的效率,因而也就必然要求政府克服这种市场缺陷,弥补中 小企业信用资源的先天不足;这就要求作为政府调控经济的有效手段财政的介入。 其次,中小企业在一国的经济发展和社会稳定中具有不可替代的重要作用和地位。 一般而言,中小企业占一国企业总数的90%以上,并且GDP和就业机会的50%以 上是由中小企业创造的。在美国仅小企业就雇用了50%以上的私人劳动力,创造 了一半多的GDP,提供了70%以上的新增就业岗位。在我国,占企业总数90%多 的中小企业创造了工业总产值、出口额的60%,提供了75%的城镇就业机会,特 别是其中的民营企业,自20世纪90年代以来,创造了我国工业新增产值的70%

和新增就业机会的80%。由此可知,中小企业的发展状况不仅将直接影响经济运
行的质量和社会的稳定而且将直接影响政府经济、社会目标的实现。另外,中小 企业已成为发展高新技术及其产业的有生力量,因而中小高新技术企业的发展状 况还将影响一个国家综合国力的提升和竞争战略的实现。因此,从财政的职能和 目标出发,发展中小企业也必然成为政府经济工作的立足点。特别是在我国,由 于人力资源禀赋使然,使发展中小企业更应成为财政扶持的重点。再者,由于财 政扶持在于获得社会效益和宏观经济效益,而不以盈利为目的,因而当它支持中 小企业融资担保时,就有利于克服企业资本投资时存在的投资的高预期收益与中 小企业低成本承受力之间的不对称,因为此时政府可以不盈利或少盈利,使企业 支付的担保率降至可接受程度。瞳刚 正是财政的职能和目标以及财政政策的有效性,使财政扶持中小企业融资担 保具有较大的现实性,在我国,这种现实性更为明显。因此,中小企业信用担保 应作为政策性金融体系的组成部分,纳入“公共财政”范畴,是财政职能作用的 一个具体体现,财政持续介入中小企业信用担保体系十分必要。

2.2.2中小企业融资担保中的财政角色定位
1.财政应成为中小企业融资担保事业的直接推动者 专门向中小企业提供的融资担保活动由于关联到中小企业在国家中的战略性 地位,从而增加了“公”的色彩,成为“公’’“私”兼融的活动,担保服务也成了

准公共物品。公共财政理论表明,对于公共物品的供应,单纯依靠市场是无法完
成的,必须由政府积极承担,中小企业融资担保便与政府的财政职能紧紧地连在 一起了。财政必须承担起重责,成为中小企业融资担保事业的直接推动者,通过 财政资金“四两拨千斤”的效应,引导中小企业融资担保行业的发展,帮助更多 的中小企业有效融资,推动中小企业融资担保事业的发展。

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硕士学位论文

2.财政也是中小企业融资担保机构的投资者和资金补充者
资金是融资担保机构得以建立和参与担保活动的前提,也是其向担保权人承

担民事责任的基础。中小企业由于缺乏信用而被要求提供担保,那么担保者应当
具备较高的信用。充足的资金是担保机构向银行承担代偿责任的基础,也是其取 信于银行的基础。尽管担保活动按照“市场化”原则操作可以收取一定的保费, 但巨大的风险与不成比例的微薄收费之间的矛盾,决定了担保机构最终难逃亏损 的命运。在担保资金不断遭到侵蚀的情况下,如不及时予以补充,担保机构很容

易陷入两难境地:继续实施低收费经营,会因资金日益减少而无力承担责任,并
最终失去金融机构的信任;如果为弥补资金而提高收费,则又加大受保企业的成

本,从而将一部分企业拒之门外,有悖担保机构设立的初衷。中小企业融资担保
的高风险、低收益性决定了社会资本在市场机制下不愿流往该行业。因此,财政 一方面必然成为信用担保机构的投资主体和资金补充者,另一方面可以通过补偿

收益损失的方式来引导社会资本流向担保行业。
3.财政要充当中小企业融资担保服务范围的界定者

中小企业贷款难是市场经济条件下资源配置的结果,政策性融资担保仅仅是
对这种市场选择结果的补充。在财政资金有限的情况下,政策性担保的覆盖范围 不可能遍及所有企业,担保对象必然局限在一定的范围之内。由政府资助建立、

运行的担保机构,其主要宗旨是执行国家的产业政策,担保机构的涵盖范围应根
据相关的产业政策来确定。因此,财政在介入中小企业融资中应坚持“有所为, 有所不为”的方针,在确定担保范围方面,其职权应局限于制定政策,而不是直

接向担保机构指定担保对象。应加强担保机构独立法人地位的制度建设,保证其
能独立自主地开展经营活动,保证其能根据市场规则自行确定服务对象。 4.财政必须是中小企业融资担保行业的监管者 中小企业融资担保是举世公认的高风险行业。其所面临的风险主要包括:受 保企业的经营风险和道德风险、银行放松审查和监管的风险、担保机构的操作风

险、法律和政策风险、市场风险等等。担保机构不能不开展业务,但只要提供了
保证,就可能要向银行承担代偿责任。从理论上讲,绝对避免代偿是不现实的。

通常情况下,只要能够保持足够的担保能力、代偿能力,担保机构就可以正常运 行,银行也不会受到太大的损失。但如果担保机构缺乏雄厚的资金,没有严格的
经营规范和风险控制规则,在失去代偿能力后不能以适当方式退出市场,那么, 担保机构所面对的可能的风险将会变成现实,其在给自身带来灾难的同时也会给 银行增加不良资产,并最终可能引发财政风险、金融风险。财政作为中小企业融

资担保行业的投资主体,承担着行业发展引致的最终风险,为防患于未然,必须对 融资担保实施严格的监管,在一定程度上降低融资担保中的风险,从而保障商业
银行的利益,保证信用担保机构的正常运营和金融秩序、社会秩序的稳定。

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

第3章

财政支持我国中小企业融资担保的现状分析

3.1我国中小企业融资担保发展的基本情况
3.1.1我国中小企业融资担保发展的历程
我国中小企业信用担保始于1992年,历经了四个阶段: (1)自发性探索阶段(1992一1998年)。1992年,重庆、上海等地的私营中小 企业为解决贷款难问题,并防止相互之间担保造成承担连带债务问题,自发地探 索建立企业互助担保基金会,中国的中小企业担保实践开始起步。n¨为解决中小 企业的融资难题,1993年11月,国务院批准设立了我国第一家全国性专业融资担

保机构——中国经济技术投资担保公司。此后,全国各地成立了一系列专业担保
机构。国家经贸委开始尝试建立以信用担保为突破口的中小企业融资体系。n 8|总
的来说,这个阶段的中小企业担保体系建设带有明显的自发性、地方性、互助性, 地方政府也给予了一定的财政资金帮助。但是,由于国有专业银行处于“卖方市 场”,特别是缺乏地方性银行和非国有银行,银行业尚未形成竞争机制,造成担保 作用无法有效发挥。 (2)积极推动阶段(1998年起)。1998年,江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等 城市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构方式帮助中小企业解决融资难特 别是贷款难问题并开始进行试点。上海、北京等地开始以政府财政部门与商业担 保公司合作方式,由财政部门对银行做出承诺并推荐中小企业由商业担保公司办 理具体担保手续,对银行发放中小企业贷款进行担保的试点。中国人民银行、国 家经贸委、国家体改委等部门也开始研究起草解决中小企业融资难的政策意见。 这个阶段中小企业担保实践的特点是地方自我试点与资金扶持,试点模式呈现多 样化。 (3)规范试点阶段(1999年)。1999年6月14日国家经贸委发布《关于建立 中小企业信用担保体系试点的指导意见》,以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图 为宗旨的中小企业融资担保体系正式启动。n¨通过各地的总结,国家经贸委开始

对中小企业信用担保体系试点工作进行规范,由于政策支持和金融部门支持,各
地试点工作逐渐走向规范,相继成立了科技担保公司、工业经济担保公司和信用 担保、互助互保、商业担保等中小企业信用担保机构。这个阶段中小企业担保实 践的特点是在多种形式试点的基础上按照中央的统一要求进行规范操作,各级财 政、人民银行、商业银行、科技、农业、计划、工商等部门和工商联也积极参与 和支持中小企业信用担保体系试点。 (4)体系完善阶段(2000年至今)。在各地试点进一步规范的基础上,2000年8 月国务院办公厅印发了《关于鼓励和扶持中小企业发展若干政策意见》,2001年4

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硕士学位论文

月,国家经贸委、国家工商总局、公安部、财政部、中国人民银行、海关总署、 税务总局、证监会、国家质检总局、国家外汇管理局等联合颁发了《关于加强中 小企业信用管理的若干意见》等心1,决定加快建立信用担保体系。这标志着信用担 保体系建设进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善体系建设阶段。截止 2000年底,全国已有30个省自治区直辖市组建了200多个城市中小企业信用担 保机构,已有13个省自治区直辖市组建了省级中小企业信用再担保机构,募集各 类担保资金己达80亿元,预计可以为中小企业提供300至500亿元担保支持。 另外,为中小企业提供担保服务的商业担保公司和互助担保机构也已有loo多个。 n引各地参加全国中小企业信用担保体系的协作银行(分行、支行)第一批共有229 个,其中国有商业银行占63%,股份制银行、城市商业银行和城乡信用合作社37%。 到2001年底,22个省、自治区、直辖市共有2600户中小企业从上述协作银行获 得担保贷款支持。n刚

3.1.2我国中小企业融资担保发展现状与存在的问题
据统计,截至2001年底,浙江88家担保机构实现收入2610.95万元,其他
收入498.55万元;累计营业支出1213.3l万元,其中担保赔偿支出353.05万元; 累计提取准备金ll 14.85万元,纳税338.09万元;实现利润529.10万元,其中 盈利的担保机构42家,盈利总额692.57万元,亏损的担保机构10家,亏损总额

163.47万元,不盈不亏的担保机构的担保机构36家;目前,已有24家担保机构
发生代偿损失,累计代偿69笔,累计代偿总额1797.89万元,累计已追偿总额 548.75万元,获得财政补偿的担保机构只有4家,补偿金额25l万元。88家担保

机构资产总额65611.62亿元,(其中货币资金35204.59万元),平均每家746万 元;负债总额14339.96万元,平均每家163万元。由此可见,如果运作得好,大
多数中小企业融资担保机构是可以正常开展担保业务的。畸2J

从我国现状来看,国有政策性中小企业融资担保机构占全部担保机构90%,
主要是以地方经贸委同财政、银行等部门共同组建,担保资金主要是地方政府预 算拨款,除个别地区按照部门隶属关系分别设立几家中小企业融资担保机构外, 各地区都只设立一个中小企业融资担保机构向所有中小企业提供担保服务j虽然

全国已有200多个城市组建了中小企业融资担保机构。但这些机构相对独立,相
互之间并无联系,唯一一家全国性融资担保机构,即中投保也只在北京与上海设 立了分支机构。H训 中小企业互助担保机构仅占全部担保机构5%左右。主要是以地方工商联、私 营协会及私营企业等自发组建,担保资金主要是会员企业出资,地方政府也给予

一定资助,一般在区县和社区设立中小企业互助担保机构。我国的现状是每个互
助担保机构的规模相对较小,占全部担保机构的比率过低。

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

个人与商业性中小企业担保机构占全部担保机构的5%左右。主要是以工商 联、私营协会、科技部门、开发区及公司企业等组建。个别地方政府(财政、科技、 计划、主管部门)也有出资。其中,私营中小企业担保机构存在着两个问题:第一, 个人毕竟财力有限,而这类担保机构又无法从国家得到优惠政策,私营中小企业 担保机构存在着比其他种类担保机构更大的风险;第二,一些城市的国有银行并 不承认这类担保机构具有为中小企业的融资提供担保的资格。n町 从中小企业融资担保的构成来看,近年来,政策性担保机构在所有担保机构

中所占比例有下降趋势。到2005年底,政府全资或参与出资的机构所占比重为
39.57%。政府出资217.02亿元,仅占担保资金总额的26.62%;民间出资1961家, 在担保资金总额中,非政府出资占担保资金总额的73.38%。此外,互助担保远远 落后于政策性和商业性担保的发展,只是在浙江等经济发达地区发展较快。2005 年末浙江省有会员制担保机构46家,主要集中在杭州萧山和余杭两地。 从总体规模来看,中小企业融资担保行业有了较大的发展,贡献作用明显增 强。统计资料显示,截至2006年底,全国共有各类中小企业融资担保机构3366 家,已经筹集担保资金1232亿元,累计担保户数38万户,累计担保总额7843亿 元。受保企业新增销售额4716亿元、利税40l亿元和就业机会213万人。以湖南 为例,目前湖南省中小企业融资担保机构已达119家,资本金27.2亿元,累计担 保贷款153亿元,累计担保企业5688家,累计担保17803笔,担保企业累计新增 销售收入450亿元,新增税收40亿元,新增就业人员25万人,为湖南省区域经 济的发展做出了积极的贡献。 虽然我国中小企业融资担保体系呈现蓬勃发展之势,但目前,我国中小企业 担保体系还存在很多不足,表现在覆盖面小,受益企业不多;担保金额小、期限

短;经营机制呆板,自身发展困难;资本金来源单一,市场机制尚未得到确立;
再担保机制不健全,公司经营风险高;政府行政干预较深;银行、信用体系、担 保机构之间缺少有效的合作和信息沟通;担保机构运行成本过高而收益过低。另 外在针对整个担保行业的管理制度、专业担保理论研究、担保行业的发展规划、

政策性担保机构与商业担保机构不公平竞争等方面也存在诸多问题与不足。n¨

3.2财政支持我国中小企业融资担保过程中存在的主要问题
3.2.1偏小的财政资金支持总量导致担保扩张规模有限
我国中央财政预算占全国财政预算比重还不高,地方财力又存在很大的地区 差异,因此大部分经济不发达地区的中小企业信用担保体系建设因为财力限制得 不到理想的财政扶持,更没有形成全国统一的财政预算支持制度,导致当前投入

中小企业融资担保机构的财政资金总量偏小,很多地方对中小企业融资担保体系

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硕士学位论文

建设还不能给予有力扶持,出现明显的财政缺位现象。截止2003年底,担保机构 平均注册资金仅1275万元,最少的仅50万元,限制了单个担保机构的担保能力
和业务空间,远远不能够满足中小企业融资担保需要。

3.2.2财政支持中小企业融资担保的杠杆效应难以发挥
当前财政扶持中小企业融资担保体系工作的杠杆效应还不理想,还不能够以 有限的财政资金撬动整个融资担保体系的大发展。在一些有能力开展财政扶持中 小企业融资担保体系的地方,因为缺少经验、内部区域性差异、担保机构发育迟 缓、少数地区经济发育水平等方面的限制,制约了财政扶持的杠杆效应。此外,

财政直接投资设立的政策性信用担保机构占所有信用担保机构的比重较大,而对 互助担保机构投入不足,对再担保投入建设滞后,也影响了财政资金扶持中小企
业融资担保体系的杠杆作用,不利于形成社会多元化投资、机制灵活有效、面向 市场的担保机构体系,甚至可能产生行政干预、机制僵化、业务开展缓慢、不能 有效控制风险等不利后果。目前,只有江苏、天津、内蒙古、山东、河南等10多 个省(市)设立了中小企业融资再担保机构,其余地区的省级财政投资的信用担

保机构多为对企业直接担保。总之,目前我国财政扶持中小企业信用担保工作尤
其是信用再担保体系的建设相当薄弱,加上对互助担保形式的支持力度过小,以 至于财政扶持杠杆效应没能真正发挥出来。

3.2.3财政在支持融资担保时调动银行积极性收效甚微
在一些经济发达国家,金融机构已经成为中小企业融资担保体系的积极推动
者和中坚力量,但是在国内因为银行等金融机构的内部机制、业务水平、社会信 用环境、主观认识等方面的原因,金融机构对于中小企业融资担保业务的积极性 还不高,协作和参与力度还不大。如2006年底,我国担保机构已经筹集到可用担 保资金1232亿元,累计担保总额7843亿元,仅为可运用担保资金总额的6.4倍, 大大低于国际上普遍放大lO倍的水平,没有起到应有的信用放大作用。总之,目 前我国财政在扶持中小企业信用担保的工作中没有把调动银行积极性作为重要手

段,也未能推动银行加强与担保机构的协作。由于不太重视在确定担保资金协议
信用放大倍数、担保业务审批程序、担保市场开辟、风险分担和风险控制等方面 加强协作意识,因此没有真正实现多方的共赢。∞副

3.2.4财政在支持融资担保风险分担与补偿机制建设方面严重滞后
根据国际经验,担保机构与协作银行之间应该达成风险共担协议,担保机构 承担担保责任的风险一般为70%~80%,其余部分由协作银行承担,而我国因为担 保业发育较慢、机构事例相对较小,以及银行的机制和认识制约,银行只愿意享 受贷款收益而不愿意承担贷款的风险。导致担保风险基本全部由担保机构承担,

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硕士学位论文

第4章

国外财政支持中小企业融资担保的经验借鉴

4.1国外中小企业融资担保发展的基本情况
据加拿大卡尔顿大学的学者统计,截止1999年8月底,全世界已有48%的 国家和地区建立了中小企业融资担保体系。在世界各国中,最早建立中小企业融 资担保体系的国家是日本(1937年),其次是美国、德国和加拿大,分别于1953 年、1954年和1961年开始实施中小企业融资担保体系。u¨此外,英国、意大利、 韩国、马来西亚、新加坡、印度和我国的台湾与香港地区也较早地开展了相应的 业务。目前,全世界已有超过半数的国家和地区建立了中小企业融资担保体系, 其中具有代表性的国家和地区有美国、日本、德国及韩国。对融资担保体系进行 比较研究,对于我们具有十分重要的借鉴意义∞5J。

4.1.1美国中小企业融资担保的发展情况
美国一向以经济高度市场化著称于世,但美国政府仍然在中小企业融资担保 中发挥着重要作用。美国联邦政府对中小企业进行融资担保主要是通过中小企业 管理局和美国进出口银行实现的。b61(1)中小企业管理局。40年代初,美国参众两 院相继设立了“中小企业委员会”。50年代初又设立了“小兵工厂管理局”,1958 年通过国会立法明确规定“中小企业管理局’’为永久性联邦机构,专门行使管理 中小企业职能,体现了联邦政府对中小企业的高度重视。中小企业管理局在向金 融机构的贷款提供担保时规定:如中小企业的贷款逾期不能偿还,由中小企业管

理局负责归还所欠部分的90%,仅在1995年财政年度,该局和金融机构合作,共
向小企业提供贷款5.5万笔,总金额78亿美元。∞71(2)联邦政府的美国进出口银 行。该行专门设有向中小型出口企业提供信用及风险担保的业务项目,促进中小 企业产品出口,当出现国外进口商由于商业理由未能付款或政治原因延误付款时, 该行可承担95%~100%的风险。

4.1.2日本中小企业融资担保的发展情况
日本1937年就成立了地方性的东京都中小企业信用保证协会,1958年成立全 国性的日本中小企业信用保险公库和全国中小企业信用保证协会联合会形成了中 央与地方共担风险、担保与再担保(保险)相结合的全国性中小企业信用担保体系。 …1(1)日本的中小企业贷款担保主要依靠全国的52个地方信用保证协会。这些协 会根据1953年颁布的《信用保证协会法》成立,其资金的70%由地方公共团体出 资,30%由地方金融机构出资,凡是符合条件的中小企业可以提出借款承保申请。 信用保证协会在承诺保证前进行信用调查,调查的要点是经营者本人的信用、该 企业的前景、偿还能力、金融机构的支持度,然后决定是否承诺保证。借款金额

支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

大、超过5000万日元的须提供房地产、有价证券等担保物。等到承保后,金融机 构向申请贷款的中小企业提供贷款,但贷款用途仅限于周转资金和设备资金所需。 信用保证协会在承保后,每年要向承保的中小企业收取O.5%或l%的保证费,用 于弥补风险损失和日常经营开支。当借款企业不能如期还款时,保证协会代为向 金融机构支付本息并接收相关债权及担保物,以后由该中小企业向保证协会偿还。 口81(2)此外,在地方信用保证协会之上,全国范围还设有中小企业信用保险公库。 该公库主要由政府出资组建。向特定对象融资,预算由国库控制,决算也必须提 交国会通过,负责向履行还款义务的信用保证协会支付保险金,保险金额为信用 保证协会代替中小企业还款额的70%~80%。若信用保证协会代偿后收到中小企 业的还款时,还应向保险公库按保险金额返还n引。日本的中小企业金融公库、中 小企业信用保证金库和国民金融公库以中小企业为融资对象,其中中小企业信用

保证金库是专门对中小企业向民间金融融资进行直接担保的政府金融机构,这三
个公库对中小企业的融资担保是通过所谓“信用补完”实现的。信用补完包括间 接信用担保和直接信用担保,间接信用担保是政策金融机构直接对风险企业、低 收益企业、低资信企业融资,间接地对企业信用形成担保,可引导民间机构对其 融资。直接信用担保是通过中小企业信用保证金库这样的专门的金融机构为低资 信的中小企业提供信用保证,信用补完制度为中小企业提供了一定的保护作用。 日本政府金融机构奉行的是“补而不包”的方针,只在企业无法从民间金融获得 资金时提供支持,绝不大包大揽,以保证民间金融机构的竞争活力。曙刨(3)此外, 日本政府还提供贷款担保。由于日本政府金融机构的资金主要来源于大藏省的资 金运用部,还有少量来源于发行政府担保的债券和地方政府发行的债券,这种资 金来源的特殊性决定了资金运用的原则是有偿的。为了保持盈利、维持生存,日 本政府金融机构对贷款或担保的项目审查、监督十分严格,以保证贷款的社会经

济效益的顺利实现。1997—1998年,利用信用保证协会的保证获得贷款的企业比
例从4.4%上升到8%,被保证的债务余额达29000亿日元。其中,由信用保证 协会代替偿还率只有1.4%,实现了企业发展和融资安全的双重目标。

4.1.3德国中小企业融资担保的发展情况
德国以提高企业偿贷能力并提供必要的备用融资担保制。针对中小企业净资 产基础薄弱偿还能力不足和抵押不够的问题,德国采用以下办法保证企业的基本 偿贷能力,并为中小企业提供必要的融资担保。

通过净资产援助项目加强净资产基础。所谓净资产援助项目是指:新创立企
业获得的贷款可替代净资产,不必进行担保;一旦发生不能偿债情况,该项贷款 作为净资产的替代负有全部偿债义务;另外该援助项目还有长期的(20年)补贴利 率和~定的贷款免偿等额外优惠政策。德国的一些经济研究机构认为,这种特殊

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硕士学位论文

的净资产贷款是帮助中小企业发展的关键融资因素,使新企业失去偿债能力的危 险明显减少,而且在没有产生长期补贴的情况下,合格创业者的数量也有增长。

这种净资产贷款做法,已经被瑞典、芬兰和土耳其等国家效仿。 净资产援助项目增强了企业的清偿能力。在企业初始阶段,清偿能力低下是 普遍现象。创业者没有足够的资金储备,债权人对企业信任感尚未建立,但同时
企业又必须支付工资薪金和履行供货合同。因此,贷款能否长期使用和利息支付 能否推迟就成为企业存亡的关键。净资产贷款援助项目符合以上两点要求,项目 贷款周期长,同时贷款前两年无息,即使从第三年开始,其利率也要比相关银行 贷款低得多。 净资产援助项目与地方担保银行提供必要的融资担保。在德国,援助贷款由 作为转贷银行的地方银行提供,地方银行获得低息贷款,并承担债务拖欠的全部 风险。为了克服风险,地方银行可通过净资产援助项目为贷款申请40%或50%的 债务免除。同时,如果转贷银行认为债务免除仍不充分,转贷银行可以向当地的

地区担保银行申请相当于80%债务金额的担保,作为所需贷款的辅助担保。这里
的担保银行既不保存货币,也不实施贷款,因此,从概念上讲,担保银行并不是 银行。担保银行在法律形式上是私人有限责任公司,其实际地位如同银行,原因

在于按照德国银行法和贷款机构法的规定,提供担保是银行的义务。担保银行对
资金的需求量很大,因而,高效的银行体系是担保银行开展业务的前提。n刮

4.1.4韩国中小企业融资担保的发展情况
1961年韩国建立了中央级和地方并存的金融担保机构。不同级的担保基金资 金来源不同,中央级担保基金由政府全额出资,地方级担保基金部分由政府出资,

部分由地方出资担保机构不仅设置专门行使担保活动部门,还设置担保研究中心,
负责担保对象资信调查、评估、分析并做出决定,其目的是提高资信调查质量,

保证担保功能发挥。韩国融资担保机构出具担保承诺书并承担全部担保风险,无
需中小企业出具抵押品实施反担保。由此增加了担保机构代位补偿率,进一步加 大追偿收入的风险损失,影响担保机构的生存和发展。m1

4.1.5国际上中小企业融资担保的发展概况
随着各国中小企业融资担保体系的迅速发展,旨在促进各国中小企业融资担 保机构之间相互交流的国际性组织也开始出现。在亚洲,成立于1988年lO月的 亚洲中小企业信用保证协会(也称亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟)是世 界第一个有关中小企业信用担保方面的区域性国际组织。…1在欧洲,欧盟为促进

成员国之间的融合、创造就业机会和刺激民间投资,于1994年成立了欧洲投资基
金(EIT),并在15个成员国选择25个商业银行作为协作银行,为中小企业提供信 用担保服务。在美洲,已开展中小企业融资担保的国家也于1996年开始交流各国
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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

实践经验并研究区域性合作问题。各个国家和地区的中小企业融资担保体系由于

资金运作方式、操作主体和目的的不同,其模式和类型也有所不同。但是他们的
共同特征是政府出资资助和承担一定的补偿责任,以及担保体系和机构绝大部分 由政府负责中小企业的部门负责组织和管理。nu

4.2国外财政支持中小企业融资担保的主要经验
4.2.1政府主导的多元化资金筹集与补充格局逐步形成
美国中小企业信贷保证计划的资金由联邦政府直接出资,国会预算拨款;日 本的中小企业信用保险公库以中央政府的财政拨款为资本金。地方性信用保证协 会的资金来源包括三部分,一是中小企业金融公库、地方政府的主导型投资,二 是公共社团和金融机构捐助,三是信用保险公库和地方财政以低息借给保证协会。 Ⅲ。可见,国外金融机构具有相对成熟的市场化运作经验和独立的市场地位,无论 从资金捐助还是业务协作等方面,在中小企业融资担保体系中都发挥了很大作用。 此外,美国和日本政府都有固定的财政拨款补充中小企业融资担保资金,担保赔 付金主要用担保基金和担保收费共同支付。

4.2.2扶持中小企业融资担保体系的财政政策目标明确
美国、日本的担保计划都强调了支持中小企业发展和技术升级、扩大就业、 补充季节性流动资金和防止公害的公共目标,具体包:一是对担保对象的性质、 规模、行业以及中小企业的确认标准等都有明确而统一的规定,二是明确被扶持 企业必须具有市场前景乐观、发展良好、管理规范等基本条件;三是因地制宜重 点突出,如日本的中小企业信用担保计划主要以各个时期的产业政策为依据,重 点为“中小企业自动化计划”等符合产业政策的项目担保。n41国外财政扶持担保 业务与产业政策和特定的产业发展计划结合得相对比较紧密,而且具有更加具体 细化的扶持中小企业信用担保政策目标。m1

4.2.3中小企业融资担保机构与金融机构保持良好协作关系
美国、日本的金融体系比较发达,并且形成与中小企业的长期稳定的协作关 系,因此为中小企业融资担保打下了良好的基础。首先,金融机构能够主动积极 参与中小企业融资担保体系建设,把中小企业融资担保作为发展自身业务、分散 金融风险的一个重要手段,如美国的大部分银行和非银行金融机构参与了联邦政 府的中小企业信用担保计划,日本的都市银行、地方银行、长期信用银行等都参 与信用保证体系。其次,担保机构与金融机构保持了良好的协作关系,而且金融 机构往往积极主动的申请成为担保机构的协作伙伴,这和目前国内担保机构与金 融机构协作关系的现状形成了鲜明的对比,也给我国在发展中小企业融资担保体

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硕士学位论文

系中必须充分重视金融机构的重要作用带来一定的启发。

4.2.4财政资金扶持中小企业融资担保的杠杆作用较为突出
政府参与担保计划的主要目的是鼓励民间金融机构为中小企业贷款,因此特 别注重财政手段调动金融机构的积极性;其次,政府参与的担保计划为民间担保

机构提供再担保,调动其他担保机构为中小企业提供融资担保,大大提高了财政
扶持资金的杠杆效应。如美国的中小企业信贷保证计划为地方开发公司和中小企 业提供融资担保,大大提高了政府参与基金的融资杠杆。

4.2.5中小企业融资担保风险控制制度相对完善
国外担保机构在提供融资担保服务的同时,还为企业提供经营咨询服务,发 现问题及时解决,这对于有效跟踪控制担保风险、降低担保损失、增加机构收入 都产生了积极的作用。如美国的中小企业信用担保信贷保证计划的执行机构下设 “退休经理服务队",由有经验的退休管理和技术人员组成,专门为中小企业提供 管理咨询;日本有2000多家公立实验机构,聘用有经验的工程师担任顾问,为中

小企业的产品、技术可行性研究和实验提供具体指导,这些机构都为中小企业融
资担保服务。u41

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

第5章

财政支持我国中小企业融资担保的基本思路 与政策建议

5.1财政支持我国中小企业融资担保的基本思路
财政扶持中小企业融资担保必须以市场和国家产业政策为导向,发挥财政杠
杆作用,强化平台建设,优化发展环境,培育扶持和监督管理相结合,有效控制 担保风险。为此支持我国中小企业融资担保的财政政策基本思路应是:

5.1.1坚持市场导向与贯彻国家产业政策
要坚持市场导向,贯彻国家产业政策。首先,中小企业融资担保服务业符合 有关发展第三产业、服务中小企业、建立健全融资担保体系的产业国家政策,应 该积极引导和扶持社会资金,形成市场化的担保业的多元投资渠道和机制;其次, 中小企业信用担保服务业直接服务于中小企业市场竞争,在确定担保对象、选择 担保项目、控制担保风险方面都必须以市场效益为核心实施市场化运作,必须杜 绝担保行为中的行政干预、脱离市场、反市场化操作等错误行为,确保担保业务 的顺利开展;第三,中小企业信用担保服务业在贯彻国家产业政策的同时可以更 好的贴近市场需求,在国家大力扶持的高新技术创投、有经济效益的中小企业市 场开拓和出口、具有一定技术含量和市场价值的企业技术改造项目等方面都可以 发挥更好的作用。

5.1.2重视发挥财政杠杆作用
必须充分发挥财政杠杆作用,强化平台建设,优化发展环境。扶持中小企业 融资担保既是履行财政公共职能、扶持中小企业发展的重要工作,也是培育财源、 优化产业和经济结构的重要工作,从公共财政的立场出发,财政扶持中小企业信

用担保工作应该充分发挥财政资金政策的杠杆作用,以经济、政策、市场和法律
手段,适当结合行政手段,强化扶持效果,有效培植财源。为此,财政部门既要 加大对于担保行业的资金扶持力度,又要立足于宽松、合理的担保行业发展政策 环境建设,立足于对担保机构的政策服务平台建设,立足于以有限的财政资金为 杠杆,低投入、高效率的达成财政扶持中小企业融资担保的综合目标。

5.1.3注意控制融资担保风险
应该把培育扶持和监督管理有机地结合起来,从而有效控制担保风险。为促
进中小企业融资担保体系的健康发展,必须在大力培育和政策支持的同时,加强

对中小企业信用担保服务的外部监管,以有效控制风险。经贸、财政、银行、工
商、审计等部门必须协调配合,维护服务秩序,规范担保行为,打击违法、违规

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硕士学位论文

担保行为,以有效控制担保风险;同时加强担保业自律体系建设,形成监管和自 律相结合的担保风险控制机制。m, 严格约束担保业务中的政府行为,鼓励民营资本进入担保市场。首先,应加 强相关的制度和法规建设,严格约束政府在担保业务经营中的行为。即使政府全 额出资(或政府控股),政府也不宜介入具体的经营业务,只需负责重大经营方针、 经营政策的制订和外部的监督管理,以确保担保机构实行商业化运作,自主经营。

u副其次,应将民营资本引入担保市场。我国具有大量的民营资本,将其合理地引 入担保业这个新兴市场,可以改变担保机构出资主体单、实力小的现状,扩大担
保的覆盖面,把担保市场做大。规范政府参与方式,引导民营资本进入企业担保 体系,引进新的担保品种,倡导平等竞争,为构筑财政扶持的风险分担框架,培

育多元结构的担保市场,更好地解决中小企业融资难的问题创造良好的环境。m1 建立有效机制控制担保机构的风险,促进担保机构的可持续发展。首先,应
尽快理顺银行和担保机构的关系,降低担保机构的运作成本和风险。担保机构和 银行的关系应建立在“利益共享,风险共担”的原则基础上。其次,应建立贷款

担保的再保险机构,分散担保风险。政府可以给予必要的财力支持,同时引入民 营资本。政府应加强对担保机构的监督管理,健全行为约束机制和利益驱动机制,
积极为担保机构营造良好的微观市场环境。再次,担保机构应审慎经营,选择信 用良好、经营稳健、有发展前途的中小企业作为担保对象。政府可以适当放开担 保公司的担保费率限制,通过市场调节,使担保机构具有造血功能,健康发展。 建立担保机构与征信机构、信用评级机构之间的战略联盟。在目前尚未实现

信息共享的情况下担保机构应与相关的征信机构、信用评级机构建立良好的战略
同盟关系,使各方在相互协调中共同发展。征信机构对担保对象的资信进行调查 和评估信用评级机构对企业的投资项目或有价证券进行信用评级、判定风险,这 些是担保机构开展业务的重要基础。担保机构也是征信机构和信用评级机构的客

户。各方应建立战略联盟,在法律、法规的规范下共同发展。口1

5.2支持我国中小企业融资担保的财政政策建议
5.2.1切实加大中小企业融资担保专项财政资金的投入力度
要加大财政投入力度,坚持市场化运作和产业政策导向,加快提升担保行业

整体实力。积极组织财力,建立健全科学合理的财政支持中小企业融资担保体系 建设的资金投入机制,完善对于中小企业融资担保机构的资金和政策扶持、引导
机制,以有选择的充实担保风险基金。建立面向中小企业信用担保服务机构和中 小企业需要、以财政资金、社会性资金广泛参与的中小企业融资担保体系资金筹 集和补偿渠道,完善以担保财政补助、担保风险基金补助、担保财政投入、担保

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

代偿损失财政补偿、财政借款、税收优惠政策等多种财政扶持手段,引导社会投

资资金流向担保服务业务,壮大担保机构实力,规范担保行为,控制担保风险,
促进中小企业融资担保体系健康快速发展,以更好的满足社会经济发展需要,支 持财政收入稳步增长。建立政策性担保机构资本补充制度。各地大部分政策性担 保机构仅在组建之初得到过一次性资金支持,鉴于政策性担保机构业务单一,收 费低,仅靠保费和担保资金的利息收入难以维持担保机构的发展,建议财政部研 究制定政策性担保机构的长期资本补充制度,切实保障政策性担保机构的可持续

发展。研究出台担保业务税前计提风险准备金政策。为切实保障中小企业担保机
构推行风险准备金制度,担保机构的准备金制度应原则上与银行和其他金融机构 一致。建议由国家税务总局研究出台中小企业担保业务可享受税前计提风险准备 金的政策。口41中小企业互助担保机构和商业担保机构担保业务收入中,按照规定 比例建立担保风险准备金的部分可免征税。H7 3各级中小企业政策性、互助担保机 构和商业担保机构应由同级人民政府进行审批,并由同级工商管理部门进行工商 登记注册。享受国务院办公厅“对纳入全国试点范围的非盈利性中小企业融资担 保、再担保机构可由地方政府确定。对其从事担保业务收入,三年内免征营业税” 政策,建议其酌情考虑三年期满后可继续免征营业税。其中全国试点范围应是: 国家、省、市中小企业融资担保机构以及参加强制再担保的中小企业互助担保机 构和商业担保机构。n别 担保机构应以国家产业政策、货币政策为导向,引导社会资金的流向,推进有 前途的中小企业的发展u训。对于财政直接投资的担保机构,建立完善面向市场、 积极灵活、规范运作的内部约束激励机制,按照市场原则独立运作,自主经营、 自负盈亏,杜绝行政干预,控制财政投入的资本风险,提高资金使用效益。另外, 鉴于财政拨款有限和盘活存量资产的考虑。对政府出资的形式可实行多样化。如 预算拨款、土地使用权、其他经营性及非经营性国有不动产等。以能起到担保提 升信用度的目的为准。把提供担保与充分利用社会资源、实现国有资源的优化配 置和充分流动有机结合起来。阻们

5.2.2充分发挥财政资金支持中小企业融资担保的杠杆效应
必须充分发挥财政资金扶持的杠杆效应,推动再担保体系建设和互助担保基 金发展,以较少的财政投入满足更多的社会需求。一方面由政府牵头注入启动资 金,中小企业、银行共同出资建立互助担保基金与银行分担贷款风险,这样其一 可以减轻财政负担,减轻政府预算压力,降低财政代偿风险,我国目前财政收入 款不足,支出项目多,负担重,在此情况下,完全依靠政府提供担保资金,不仅 加重财政负担,其效益也束必能落到实处。而实行互助担保,不仅解决了资金来 源问题,且由多方面分散承担风险,更易被潜在的担保人接受。H剐其二有利于提

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硕士学位论文

高资金运作效率。由于基金直接来源于中小企业,关系到它们的切身利益,困而

迫使其积极关注担保机构的运作,并对借款人进行严格监督,以确保贷款的安全
性。此外,基金成员之间一般有相当的了解,这样就在审批人和申请人之间构筑 了密切的信息联系,使双方更为接近,有利于在掌握充分信息的基础上对申请做 出客观准确的评价。其三有利于提高还款率。基于互助基金的多边性.每个成员 必然受到其他众多成员的制约,这一点增加了对其到期还款的约束力,进而从整 体上提高了还款率和中小企业的信用度。更重要的是,这种担保机构具有很强的

社区性,与中小企业的总体发展相吻合,还可在各地区担保机构基础上形成担保
网络,这样既分散了风险,也便于操作n引。 一方面,通过财政主导投入建立分层次的再担保体系,建立覆盖全国的中小 企业担保行业的再担保体系,继续积极支持国家开发银行在各地开展再担保业务,

有关部门要协助国家开发银行与更多担保机构合作开展再担保业务。所有从事中 小企业直接担保业务的各类担保机构必须参加再担保。城市中小企业融资担保机 构必须参加所在地区中小企业融资担保机构的强制再担保,省(自治区、直辖市)
中小企业融资担保机构必须参加国家中小企业融资再担保机构的强制再担保。n们 此外研究推出由财政、担保机构共同出资,其他民间资本参与出资,覆盖全国的 中小企业担保行业的再担保机构,从业务层面上有效分散中小企业担保业务风险。 再担保机构采取市场化、专业化运作方式,并承担起对担保业务规范的监督责任。

盼41机构担保机构而后再担保机构之间按照出资担保机构承担主要风险、再担保机
构承担部分风险的原则,约定风险承担比例分担担保责任,可以有效转移担保风

险,实现担保风险金的集约管理,扩大财政资金影响担保社会资本的杠杆作用。

5.2.3大力推进以财政激励为基础的银保合作关系
通过财政补助或者奖励,以及政府牵头推动银保对话协商交流等方式,调动
银行参与中小企业融资担保体系建设的积极性,放大担保机构信用倍数,适当分 担担保责任,积极参与再担保和互助担保体系建设,形成担保业务信息共享机制, 以更好的发挥银行在中小企业融资担保体系建设中的关键作用。加快银行业改革, 逐步形成担保业与银行业良性互动机制,依靠社会专业信用评级机构,开展中小 企业融资担保机构资信评级活动。国家发改委、人民银行、银监会、工商总局等 部门应加强协同,着手建立担保机构信用信息数据库,规范担保行为,建立担保

机构黑名单制度,形成担保机构失信惩戒机制。建议国家发改委(或担保行业协会)
与银行业同业公会共同推动组织担保业务推介活动,促进担保机构与商业银行的 沟通与联系,定期向商业银行发布政府监管信息与担保机构资信评估结果,让商 业银行在信息比较充分的前提下,自主选择合作的担保机构,让社会担保资源发 挥更大的作用。商业银行也要积极改善总体信贷规模结构,加大中小企业信贷支

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

持力度,提高中小企业信贷比重。同时,逐步与担保机构建立风险分担、良性互 动的业务合作机制。嘧钔

5.2.4合理构建以财政补贴为特色的担保机构和银行间的和谐机制
建议通过损账补贴分担担保机构的风险,使担保机构和银行“利益共享,风险

共担”。建立中小企业担保机构风险分担机制。建议由财政部会国家发改委制定《中
小企业贷款担保机构风险补偿办法》,对担保机构为中小企业提供融资担保所形成

的损账实行补贴政策,鼓励担保机构做大中小企业担保业务,引导建立多渠道担 保风险分担机制。并且把对担保机构的损账补贴与对担保机构的监管及奖励有机
结合起来,通过扶持担保机构,间接支持中小企业,更好地发挥各级政府的政策 支持效应。尽快理顺银行和担保机构的关系,降低担保机构的运作成本和风险。 担保机构和银行的关系应建立在“利益共享,风险共担”的原则基础上。口1合理 设置一系列的相关比率。可适当提高放大倍数如放大5~10倍。该比率还应随着 我国各时期经济发展状况、信用制度、我国担保机构和银行的风险承受能力的变 化而改变。还要参照国际通行做法,充分体现稳健性原则,并区别不同行业、不 同地区、不同发展阶段,给出该比率的浮动范围。n叫

5.2.5全面优化财政支持中小企业融资担保的基础环境
要全面改善财政支持中小企业融资担保的政策环境,加速服务平台的建设。 必须以各种财政扶持手段为杠杆,建设有利于担保业健康发展的宽松外部环境, 搭建有利于中小企业融资担保机构开展业务、壮大规模、提高实力的办事服务平 台,以服务于中小企业发展的各项财政目标。一方面以管理、监督、服务相结合, 建设良好的中小企业融资担保发展政策环境;另一方面以推动社会性的有偿配套 服务为主要目标,以政策性和公益性的政府支持为重要补充,在担保机构内部控 制、管理规范、业务开拓、信息共享、行业自律、人才培训、政策优惠、办事手 续简化等方面提供良好的公共服务和市场服务平台。 一财政支持成立中小企业信用中介服务机构。1.成立政府、中小企业、银行 三方合作的非盈利政策性中小企业信用中介服务机构,由政府、银行、中小企业 协会共同组建,政府监管,服务按成本收费,运营费用由三方共同负担。它一方 面通过收集、掌握、分析有关信息,对企业的资信程度作出客观准确的评估,以 作为银行贷款、担保组织提供担保的重要依据。而另一方面,它借助自身优势向 中小企业提供法律、政策、管理、信息和技术创新等方面的咨询和服务,收集、 整理和发布中小企业的产业政策、市场供求、科技、人才等方面的信息,在各部 门之间建立广泛联系,牵线搭桥。H引2.通过财政政策鼓励建立商业性信用中介服 务机构。如对符合条件的中介服务机构免征三年营业税。商业性信用中介既独立 于企业,又具有相当的经营自主权,所受的人为干预较少。而且,在一定的竞争
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硕士学位论文

压力下,商业性信用中介有提高专业评估水平以及权威性,提高服务质量的动力, 并且将竞争引入了信用中介服务业,有利于提高整个行业的服务效率和质量,可 以与政策性信用机构平等竞争,互为补充。 二财政支持改善中小企业融资担保体系的运行环境,成立中小企业金融机构。 1.成立专业的中小企业政策性金融机构主要面对小企业,向其提供低息或无息贷

款;或是由财政出面,商业业银行提供资金,鼓励商业银行向中小企业提供低利 息贷款,对贷款利息低于市场利率的部分予以补偿,并对商业银行因向中小企业
贷款而承担的风险给予一定的补助。以此提高商业银行向中小企业贷款的积极性, 这无疑是帮助中小企业摆脱融资困境的重要措施,也是政府应尽的职责。一方面, 中小企业政策性金融机构靠财政支持为中小企业提供低成本贷款,降低了中小企 业融资成本。另一方面中小企业政策性金融机构与中小企业融资担保机构相互配 合,既分担了风险,提高了贷款的安全性和效率性,也为中小企业担保机构充分 发挥作用创造了条件。旧12.发展中小企业民间金融机构。目前,我国中小企业主要 依据间接融资方式,资金短缺主要找银行贷款解决。故仅靠政策性金融机构是不 能满足其需求的,但国有商业银行因其交易成本较高,风险较大往往不愿向其提 供贷款,结果仅有贷款的需求而无贷款的供给。作为中间的融资担保机构也无多 大用武之地,解决这一问题的有效途径是建立面向中小企业的民间融资机构。¨3。

5.2.6逐步完善财政支持中小企业融资担保的监管体制
要逐步改进和完善财政扶持方式方法,提高跟踪管理和监督水平。财政扶持 工作必须以公开、公平、公正原则,坚持法制化的透明操作。加强相关的制度和 法规建设,设立规范的担保机构准入与退出制度,严格约束政府在担保业务中的 行为。即使政府全额出资(或政府控股),政府也不宜介入具体的经营业务,只需

负责重大经营方针、经营政策的制订和外部的监督管理,以确保担保机构实行商 业化运作,自主经营。加强对担保机构的财务和业务监督,健全行为约束机制和
利益驱动机制。b3在扶持方式确定、扶持条件设置、扶持材料要求、申报上报、审 核验证、审计确认、资金下拨、跟踪监控、违规责任追究等环节予以进一步改进 和完善,以杜绝扶持资金闲置浪费、担保机构伪造材料骗取扶持资金等问题的发 生,确保财政扶持担保资金的规范使用,有效提高资金使用效果。陆叫 加强对担保的监管,建议由财政出资成立担保机构监事会。在内部监督上, 担保公司可成立中小企业担保机构行业协会,加强行业协作和自律。从事中小企 业担保业务的各类担保机构必须加入本地区的行业协会。建立担保行业自律机制; 培育担保协会服务功能;把担保行业协会真正办成行业自我服务的平台。哺¨成立

省市中小企业融资担保监督管理委员会。我国的中小企业担保机构应成立监事会,
对担保业务进行控制。担保机构的监事会应由财政、审计和其他出资者组成。在

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支持我国中小企业融资担保的财政政策研究

外部监管上,国家发改委、国家工商总局、财政部、人民银行、银监会等部门共 同参与组成中小企业融资担保监管领导小组,相关政府部门配合形成监管的合力, 严格实施动态监管。哺1其中,人民银行管理担保机构,证券监管委员会管理担保基 金。担保机构的性质应定为非银行金融机构,担保机构应持有金融许可证。n鲥

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硕士学位论文





中小企业作为发展经济和提高社会就业的主力军,已经成为我国经济发展的 重要力量,但由于中小企业的特殊信贷风险以及融资担保体系的缺失,其所面临的 融资难问题制约着我国中小企业进一步发展,融资担保则是当前解决我国中小企

业融资问题的一个现实选择。本文的研究重点在于如何探索支持我国中小企业融
资担保合理、有效的财政政策体系。 本文通过对我国中小企业融资担保现状的分析,认为我国融资担保体系存在

很多不足,表现在:覆盖面小,受益企业不多;担保金额小、期限短;经营机制 呆板,自身发展困难;资本金来源单一,市场机制尚未得到确立;再担保机制不
健全,公司经营风险高。另外在针对整个担保行业的管理制度、专业担保理论研 究、担保行业的发展规划、政策性担保机构与商业担保机构不公平竞争等方面也 存在诸多问题与不足。 为解决我国中小企业融资担保中存在的问题,进而解决中小企业融资难问题, 促进中小企业的发展,推动我国经济的发展。本文立足于财政支持中小企业融资 担保的角度,分析了财政介入中小企业融资担保的必要性,运用公共产品理论, 外部性理论,幼稚产业保护理论论述了财政支持中小企业融资担保体系的有效性。

总结借鉴了各国财政支持中小企业融资担保的经验,针对我国财政政策在支持中
小企业融资担保中存在的主要问题,提出了支持我国中小企业融资担保的财政政 策建议:一是加大财政投入力度,建立面向中小企业信用担保服务机构和中小企 业需要的、以财政资金、社会性资金广泛参与的中小企业融资担保体系资金筹集

和补偿渠道,完善以担保财政补助、担保风险基金补助、担保财政投入、担保代 偿损失财政补偿、财政借款、税收优惠政策等多种财政扶持手段,引导社会投资 资金流向担保服务业务,壮大担保机构实力,促进中小企业融资担保体系健康快
速发展。二是提高财政资金扶持的杠杆效应,积极引导和扶持社会资金,形成市 场化的担保业的多元投资渠道和机制,推动再担保体系建设和互助担保基金发展; 三是大力推进以财政激励为基础的银保合作关系,通过财政补助或者奖励,以及 政府牵头推动银保对话协商交流等方式,调动银行参与中小企业融资担保体系建 设的积极性,推动银保合作;四是合理构建以财政补贴为特色的担保机构和银行 间的和谐机制,通过损账补贴分担担保机构的风险,使担保机构和银行“利益共 享,风险共担”;五是全面优化财政支持中小企业融资担保的基础环境,以各种 财政扶持手段为杠杆,建设有利于担保业健康发展的宽松外部环境,搭建有利于

中小企业融资担保机构开展业务、壮大规模、提高实力的办事服务平台;六是逐
步完善财政支持中小企业融资担保的监管体制,改进完善财政扶持方式方法,提 高跟踪管理和监督水平,财政扶持工作必须以公开、公平、公正原则,坚持法制
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硕士学位论文

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39

支持我|重中小企、ik融资担铩的财政政策研究

附录A

攻读学位期间所发表的学术论文目录

[1]罗宏斌,黄靓.中小企业融资担保的财政政策研究.金融经济,2008(4):129一130

硕士学位论文





论文搁笔之际,掩卷沉思,感慨不已。两年的研究生学习生涯即将结束,在 这里,衷心的感谢这几年求学过程中给予我深切关心、支持与帮助的师长、家人
和朋友。

首先,我要深深地感谓}我的导师罗宏斌老师。罗老师学术渊博、思维活跃、 为入严谨且不乏幽默,传道、授业、解惑,亦师亦友,良师益友!两年来,在生 活上给予我无私的照顾,学习上给予我不倦的指点,更是对我的愚钝、懒惰与少
不更事给予了包容。罗老师对我的瓢造之恩,我将铭记在心,终生不忘!本论文

从选题、构思到写作帮修改,都倾注罗老师太多的心血。在此衷心祝愿老师及家
人:身体健康,工作顺心,万事如意!

感谢湖南大学,感谢湖南大学会计学院,感谢所有辛勤培养和教育我的、给 予我大量帮助的老师们,特别是欧阳煌老师、聂萍老师对论文修改所提的宝贵意 见,为论文的最终定稿奠定了基础。正是在会计学院众位恩师的教诲,使我领悟 到学术的更高韵境界,更深地体会到何为学海无涯。 另外,深深感谓}我亲爱的爸爸妈妈,他们无私的奉献坚定了我学习的信念, 鞭策我奋发图强。最后,我还要感谢两年来朝夕相处的同学和朋友,感谢我的师 兄、师姐、师弟和师妹,特别是张宇蕊师姐、宋笑天和彭素芬同学在论文写作中 给我的诸多帮助。也正是因为有了他们太多太多的照顾与帮助,我读研期间的学 习生活才交得丰富而多彩,也使我拥有了一段终生难忘的美好回忆。衷心祝愿他 们在今后的人生道路上越走越好。 非常感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位老师! 两年的时光转瞬基i逝,在这两年的时间里,我汲取着麓由湘水的钟灵毓秀, 沐浴着千年学府的古风古韵,聆听着诸多名师的谆谆教诲,在学术的殿堂中上下 求索。在以后的人生道路当中我将继续秉承“实事求是、敢为人先”的校训,脚 踏实地,发套图强,不毒王母校对我的栽培之恩。

黄觏 2008年4月于岳麓山下

4l

支持我国中小企业融资担保的财政政策研究
作者: 学位授予单位: 被引用次数: 黄靓 湖南大学 1次

本文读者也读过(1条) 1. 徐薇 当前中国中小企业融资担保体系探讨[学位论文]2009

引证文献(1条) 1.刘成安.胡华夏 创新财政支持方式 促进湖北中小企业发展[期刊论文]-当代经济 2011(17)

本文链接:http://d.g.wanfangdata.com.cn/Thesis_Y1259686.aspx


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