9299.net
大学生考试网 让学习变简单
当前位置:首页 >> 经济学 >>

硕士论文--促进少数民族地区发展的财政政策研究硕士论文_图文

硕士论文--促进少数民族地区发展的财政政策研究硕士论文_图文

西南财经大学 硕士学位论文 促进少数民族地区发展的财政政策研究 姓名:杨秀春 申请学位级别:硕士 专业:财政学 指导教师:周小林 20081201

内容摘要

内容摘要

我国少数民族地区一直属于我国的欠发达地区,并且自改革开发以来, 随着东部沿海地区经济的进一步发展,民族地区与发达地区的差距进一步扩 大。财政政策作为政府进行社会经济调控的重要手段,对促进少数民族地区 经济发展,缩小地区差距有着重要的作用。因此,本文在通过对少数民族地 区特点的分析和对现行民族地区财政政策进行系统阐述的基础上,分析出新 形势下,我国针对少数民族地区财政政策存在的不足,并提出了完善的对策
和建议。

第一章,本文对少数民族地区的特点进行了系统的阐述,并得出民族地 区需要政府的大力扶持的结论。我国是一个拥有56个民族的国家,少数民族 地区经济是我国国民经济的重要组成部分。目前,少数民族地区发展仍然非 常落后:我国少数民族人口众多,但受教育程度底,贫困人口比例高;资源 丰富,但却地处偏远地区,交通通讯都不发达,制约了当地经济的发展;少 数民族地区有着特殊的民族文化,其中也存在一些落后的风俗和观念,这从 一定程度上阻碍了当地的现代化进程。另外少数民族地区还存在产业结构不 合理的状况。因此我国少数民族地区无论从人口角度,地理环境角度,社会 文化角度还是经济角度来说,都十分落后,都亟需政府的扶持。 第二章,本文对财政政策的相关理论进行了阐释,并对建国以来民族地 区的财政政策进行了简要回顾。首先,财政政策是政府根据对宏观经济形势 的分析、判断和把握,为实现预期的经济、社会发展目标而制定的指导财政 工作的基本方针、准则和措施,是客观存在的财政分配关系在国家意志上的 反映。同时财政政策通过对资源配置、国民收入分配、社会总供求的引导性 作用,促进了财政各项职能目标的实现,是政府实现宏观调控目标采取的重

促进少数民族地区发展的财政政策研究

要手段。自新中国成立以来,党和国家为帮助少数民族地区加快经济和社会 的发展,从尊重和照顾少数民族特点,解决少数民族群众生产生活中的特殊 困难和问题,适应对少数民族地区开展民族工作的实际出发,采取了一系列 财政优惠政策来帮助少数民族地区发展经济,努力缩小民族间和地区间社会、 经济、文化的发展差距,在促进民族地区经济发展,保障民族地区社会稳定, 减轻民族地区负担方面取得了一定的成效。 然而,随着社会的进步和经济的不断发展,少数民族地区的许多具体状 况发生了改变,原来的财政优惠政策也就相对不太适应了。因此本文在前两 章分析了少数民族地区特点和对建国以来国家对少数民族地区采取的财政政 策做出回顾后,第三章从转移支付政策,税收政策和投资政策三个方面分析 了现行少数民族地区的财政政策现状及其不足。 首先,分税制财政体制改革后,国家在少数民族地区实行优惠的转移支 付政策和多种形式的转移支付,但当前的财政转移支付制度无论是在资金规 模、资金结构还是在资金管理方面都存在一定的缺陷。一是转移支付比重仍 然偏小;二是税收返还制度进一步拉大了地区间的差距;三是转移支付制度 的政策对民族地区针对性不强;四是相关法律不健全,缺乏科学的依据和标
准。

其次,税收是政府实施调控政策的重要工具之一,也是各级政府主要的 财政收入来源。各级政府通过税收筹集财政资金的同时,也通过税收手段对 经济进行调控。但改革开放后,国家通过财政体制的调整和税收制度上的倾 斜,对特区和沿海经济发达地区制定了较为优惠的政策,而对于少数民族地 区则仍然采取与其他地区无差别的统一的税收制度,这样的税收政策不利于 少数民族地区经济的发展,并越来越拉大了少数民族地区同发达地区之间的 差距。从目前看来,少数民族地区的税收政策不能完全满足少数民族地区经 济发展的需要,国家没有按照少数民族地区的特殊性采取更合理的政策,使 得政策没有达到预期的效果。总的来说存在三个问题:税收优惠政策对民族 地区的倾斜度不够;优惠政策缺乏产业导向;税收优惠政策落实困难,实施
效果不显著。

第三,投资政策作为国家宏观经济政策的重要组成部分,与区域经济发



内容摘要

展密切相关,是政府调控经济运行、缩小少数民族地区同其他地区差距的一 种行之有效的手段。实施西部大开发以来,国家在政策上进一步加大了对少 数民族集中的西部地区的建设投资资金的力度,使得这些地区的基础设施建 设有了较大的进展。在国家投资政策的扶持下,少数民族地区经济增长的速 度也在逐年加快,城乡居民收入不断提高。然而对于少数民族地区的经济发 展需求来说,投资依然不足,并存在着投资结构不合理;对我国少数民族地 区的投资政策没有针对性;社会资本投资较少等问题。这些问题的存在直接 影响了少数民族地区经济发展的速度。 基于以上分析,本文第四章在简要分析发达国家对其欠发达地区采取的 财政政策的基础上,提出解决我国现行少数民族地区财政政策存在问题的思
路与对策。

在转移支付制度的完善方面,以扶持与激励并重原则,规范、透明原则 和公平与效率并重原则为指导思想,增加对少数民族地区转移支付的总体规 模,在分税制下加强对少数民族地区的优惠。针对少数民族地区的特殊性, 进一步优化转移支付的结构。同时加快财政转移支付制度的立法进程,建立 有效透明的管理机制和监督机制。 在税收政策的完善方面,应坚持公平与效率并重的原则,同时充分发挥 税收优惠政策的产业和科技导向功能,应考虑对基础产业、生态和环保产业、 资源开发和深加工产业、特色产业、优势产业、支柱产业、高新技术产业给 予更多的有针对性的优惠,推动少数民族地区的可持续快速发展。从具体对 策上来说,首先要加大税收政策的倾斜度,引导产业走向;其次在统一税率 的前提下,加大对少数民族地区开发的税收优惠,以加快对少数民族地区开 发的进程;第三要强化税收征管,配合完善的税制以促进民族地区的发展。 在投资政策的完善方面,应坚持以市场为导向,充分发挥市场在资源配 置中的基础性作用,刺激少数民族地区经济的不断发展。同时完善地区投资 环境,并注重人力资源的开发。从具体对策来说,应该加大对民族地区开发 建设资金的投入力度,在结合市场导向下,要着重考虑少数民族地区的基础 产业的建设,优化投资环境,吸引外部资金,加大对基础设施和生态保护的 投入,特别是少数民族地区的交通设施以及一些民用生活设施的建设。引导

促进少数民族地区发展的财政政策研究

民间资金投资于少数民族地区,同时逐步调整投资的重点和方式,加强对特 色经济和优势产业的支持,这样才能培育少数民族地区的核心竞争力和可持
续发展能力。

总的来说,对少数民族地区财政政策的完善要求针对少数民族地区的特 殊情况,加大政策的倾斜力度,因此在对其完善的过程中,有可能会带来一
些风险,如:民族地区经济对政策的依赖,对资金的滥用,投资结构的不合 理,对环境的破坏等。因此,应该做到:坚持激励导向,引导产业结构调整, 发展特色经济;优化资金使用结构,提高资金的使用效率;加强政策监督, 强化资金管理。 综上所述,本文在通过对少数民族地区特点和现行民族地区的财政政策 进行系统阐述的基础上,分析得出新形势下,我国针对少数民族地区财政政

策存在的不足,并提出相应的对策和建议。相对于以往对少数民族地区财政
政策的研究,本文对少数民族地区的特点考虑得更为全面,提出的对策更具

针对性。同时,在对财政政策的具体分析上分为转移支付、税收政策、投资
政策三点一一探讨,更具系统性,这也是本文的创新点所在。

关键词:少数民族地区,投资政策,税收政策,转移支付政策



111e economy in ethnic minority

areas

is

an

important part of 0111"national
are

economy.Nowadays,the Chinese minority peoples who

suffering from



lot of

problems in population,geographic environment,social culture and economics,
needing support from Government.111e Government’S fiscal policy which is the

most effective means of supporting
be

to the

development of the backward area,must

adjusted

or

innovated based

on

the original fiscal

policy,SO

as

to benefit the
our

development in ethnic minority areas,and also the all-round development of

country.
In order to help the

areas

inhabited

by

ethnic

minorities

to

accelerate

economic and social development,the party and the
preferential

state have taken a series of

financial

policies to help economic development in ethnic minority

areas

and

to reduce

inter-ethnic and inter-regional social,economic

and

cultural

development gap since the

founding

of New China.In the fields of promoting

areas’economic development,ensuring social stability and security in minority areas,reducing the burden
on

the minority areas they have made some effects.

However,晰m

social progress

and economic development,many of the

specific

economic situation has changed in ethnic minority areas,the original fiscal policy
have been lost role.Therefore,after

analyzes

the characteristics of the ethnic

minority areas
article

and

recall the fiscal policy in ethnic minority areas since 1 949,this
current

analyze the

fiscal

policy

in ethnic minority

areas

and their

inadequate from the aspects of payments.

financial

investment,tax policies

and

transfer

A Research

on

Fiscal Policy of Developing

Minority Economy

First of all,there

are

some problems in financial investment such

as

the

financial investment fund is too few;low investment returns because of irrational

investment

structure;no

differences

financial

investment

policy

on

China's

minority areas;and less social capital

investment.Second,the

level of economic
on

development in ethnic minority areas lagging behind,sources there is


the basis weak;

lack of growth potential of the main taxes,the preferential tax policy is

not significant;difficult to tax

implement preferential taxation policies in place;local

jurisdiction

is too narrow.Third,the

financial transfer

payment system have

some flaws in the scale of funds,capital
Based
on

structure or funds

management.

the analysis above

and



brief

analysis

of the fiscal policy which


developed countries adopte to their less—developed areas,this article proposed

solution about how to deal witll the current problems in fiscal policy in ethnic

minority areas.
First of all,adhere to market-oriented,deepening the region’S investment

environment,expanding
development
development of

domestic

development,and

pay

attention

to

the the

human resources.Increase the
construction in western

capital

investment

in

and

region,meanwhile adjusting

the focus

and approach of

financial

investment

gradually.Secondly,give full play to the

preferential taxation policy

of science

and

technology-oriented industries

and

functions,for the actual ethnic minority areas,the increase in ethnic minority areas
to

develop the

tax

benefits.Thirdly,to increase

transfer payments
to

to

ethnic

minority
structure

areas of the overall size of transfer payments
of government transfer

further optimize the strengthen the laws

payments

at

the same

time

and regulations and the

supervision

and management. and the

To sum up,this article expatiated the features of ethnic minority areas existing policy

financial system systemically,analyzed the
in minority areas of the new situation,and
to

shortcomings of the fiscal
to

propose corresponding

countermeasures and suggestions.Compared

the past studies in fiscal policy of

minority areas,this paper,considered more comprehensive of the characteristics



AbSttact

of the ethnic minority areas,and take more targeted measures

to put forward.At

the same time,fiscal policy analysis is divided into specific financial investment, taxation policy,transfer payment innovation of this article.
to

explore more

systemic,which

is

the

Key

Words:ethnic

minority areas,f'mancial investment;taxation policy;

,transfer payments

西南财经大学

学位论文原创性及知识产权声明

本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下, 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外, 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。

特此声明

学位申请人: 年 月


导论

导论

一、选题意义

我国是一个多民族的国家,除汉族外有55个少数民族。少数民族人口占 全国比重虽然不高,但整体绝对数额大。据国家统计局2000年人口普查数据 显示,少数民族人口有10643万,而且分布地区很广,居住的面积约占全国 总面积的百分之六十。主要聚居在新疆、西藏、内蒙古、广西、宁夏5个民 族自治区和云南、贵州、青海等3个按民族自治区对待的省份,以及四川、 甘肃等省的民族自治州和县。少数民族地区大都处于我国的西部,这些地区
的自然资源特别丰富,而且旅游资源得天独厚。但由于社会历史原因和地理

条件的限制,少数民族聚居的西部地区长期以来生产力水平低下,经济基础 差、底子薄,使得民族地区在激烈的市场竞争中处于劣势。2007年西部地区
GDP总量仅仅占全国总量的17.4%1。悬殊的数字,让我们意识到促进少数民族

地区的发展,是国民经济持续快速发展的必然要求。这不仅是因为少数民族 地区经济社会发展水平较低,其与东部地区之间的发展差距在不断扩大,更 重要的是少数民族地区是我国“老少边穷”人口比较集中的地区。只有提高 少数民族地区的经济发展水平,才符合和谐社会的构建要求。少数民族地区 经济是我国国民经济的重要组成部分,没有少数民族地区经济的发展,就不 可能实现我国国民经济的全面协调发展。 财政政策是政府根据对宏观经济形势的分析、判断和把握,为实现预期 的经济、社会发展目标而制定的指导财政工作的基本方针、准则和措施。财 政政策作为社会主义市场经济体制下国家宏观调控的重要手段,与地区发展 是紧密联系的。在促进少数民族地区经济发展以及西部大开发战略中,制定
’中国统计年鉴200S[M]冲国统计出版社,2008年9月

促进少数民族地区发展的财政政策研究

相关的财政政策一直都是我国政府采取的主要手段。改革开放以来,国家的 财政政策已经通过税收优惠、投资政策、转移支付等手段,适时运用不同的 政策工具给予了少数民族地区许多优惠,这些优惠政策为促进少数民族地区 的经济发展起到了积极的推动作用。但随着时代的发展,经济形势的改变, 原来的财政优惠政策也就相对不太适应了,因此财政政策应该做出相应的调 整。同时随着科学发展观的提出,促进民族地区经济全面发展应成为少数民
族地区的财政政策调整甚至改革的一个重要依据。

二、国内外研究现状 在促进经济不发达地区及少数民族地区经济发展的财政政策研究中,国 内外学者已取得不少成果,这为本选题的研究奠定了良好的理论基础。 由于国情的不同,在国外,这方面的研究方向主要是地区差距和地区间 经济的非均衡发展理论,这一理论从古典经济学开始不断地发展并逐步走向 成熟。主要代表人物及理论有佩鲁的“增长极理论"、缪尔达尔等人的“循环 积累理论"、弗里德曼的“核心边缘交互作用理论”等。涉及到财政政策对欠 发达地区研究的文献有Pierre Richard的《Macroeconomic
Developing Countries:Some Stylized Facts},Alesina Fluctuations in

Alberto的{Fiscal

Adjustments

in OECD Countries:

Composition and Macroeconomic Effects}

等,其中指出了应该充分利用财政政策加快欠发达地区的经济发展,财政政 策应采取灵活多变的方式等的一些意见。这些对我国制定缩小区域差距,促 进少数民族地区经济发展的财政政策有重要的借鉴意义。 在我国,自新中国成立后就开始实施向少数民族地区倾斜的财政政策, 然而国内财政学界对我国少数民族地区的财政政策问题的研究,始于20世纪 80年代。尤其是中央提出西部大开发战略以后,国内学者就主要集中研究在 西部大开发的初级阶段,作为政府作用最为显著的财政政策是怎样有效地促 进西部大开发的进程及与之有关的问题的。通过研究,国内财政学界对少数 民族地区发展中的财政政策和制度安排提出了一系列政策建议和措施。下面 笔者将从转移支付制度,税收政策和投资政策三方面来阐述目前国内学者的
一些研究成果。

首先,转移支付理论是财政理论中的一块重要的内容。近年来,财税理



导论

论界和实际工作者围绕着财政转移支付制度在缩小地区差距、实现社会公平 与发展和规范立法方面的问题,展开了广泛地讨论。我国学者在对少数民族 财政转移支付的研究上主要集中在财政转移支付的规模、财政转移支付的作 用、财政转移支付的目标模式的选择、财政转移支付中面临的重大问题、完 善转移支付办法、加大转移支付力度的政策建议、建立规范的财政转移支付 等方面的研究。如许安平在《财政转移支付制度及其对改革发展成果公平分 享有何意义》(2008年第5期)中写到财政转移支付制度的主要目标是公共服 务的均等化,而均等化目标意味着公共物品和公共服务的公平分享,我国现 行转移支付制度在许多方面背离了均等化目标,不利于改革发展成果的公平 分享,因此应该完善转移支付制度,强调其公平的意义。周成刚,罗荆的《关 于建立我国财政转移支付法律制度的构想》认为我国从1994年实行分税制以 来,对财政转移支付只是通过一些政府规章进行规定,还没有权威的法律制 度对其进行约束。因此在借鉴国外财政转移支付法律制度的成功经验的基础 上,提出了建立我国财政转移支付法律制度的若干构想。另外,还有学者对 转移支付制度对缩小区域差距的作用做出了研究,如刘凤伟在《财政转移支 付与缩小地区差距》中提出了合理的财政转移支付政策在短期内可以缩小政 府间的财力差距,在长期内能够通过影响各地的公共支出水平缩小地区经济 发展差距的看法。 其次,我国当前在少数民族地区实施的税收政策存在着很多缺陷,尤其 是随着社会和经济的发展,少数民族地区和东部沿海发达地区的差距进一步 扩大,这些缺陷进一步突显。国内学者针对这些缺陷进行了细致的研究,并 提出了完善的意见。如张冬梅在《民族地区税收优惠政策的分析与调整》中 就写到了民族地区现行的税收优惠政策存在着优惠手段单一、优惠效益低、 税款流失严重等问题,民族地区内各地方政府税收优惠政策竞争的同时存在 着负面影响。因此,她认为,民族地区税收优惠政策的调整方向要与民族区 域自治政策相协调,与区域经济政策相协调,以及与WTO规则相协调,并据 此提出了调整方法。另外,对于税收政策在西部实施的作用效果方面,也有 学者进行了研究,如江世银、杨伟霖的《推进西部大开发的税收政策建议》 中就提出了我国现行西部地区的税收政策没有针对性,因此实施效果不明显,

促进少数民族地区发展的财政政策研究

因此应该针对西部地区的实际情况对税收政策做出调整,如实行以产业差别 优惠为主的税收优惠、提高西部地区在共享税中的比重、以税收优惠推动战 略性产业布局等。 第三,资金对于发展民族地区基础建设,缩小地区差距有着关键性的作 用,因此投资政策的制定和实施就至关重要。国内学者对财政投资专门研究 的文献相对较少,基本上都是在财政政策的研究中对民族地区的财政投资力 度和投资结构提出一些看法。其中多数学者都认为应采取措施引入社会资本, 一方面可优化产业结构,另一方面也可以减轻财政负担。如朱明熙,周小林

在《政府作用新探——西部大开发中的政府职能与财政金融支持》中就对西
部民族地区的投资环境做出了详细阐述,并认为政府应该通过直接投资的手 段改善西部民族地区的投资环境,使社会资本流入,从而使当地经济获得可 持续性的发展。另外,张冬梅,陈颖在《少数民族经济发展中的财政政策》 一书中也提出了要转变政府职能,优化资金投入结构,实现国有资产的有序
退出等看法。

从查阅的文献看,我国财政学界关于民族地区开发中的财政政策研究虽 已取得了较多成果,但仍有不足之处:第一,缺乏系统性。在以往对民族地 区财政政策的研究当中,往往只是从某个角度对民族地区的问题和相应财政
政策做出深入分析,并没有从我国对少数民族地区的财政政策回顾开始,系

统性地分析民族地区财政政策各项内容的实施现状和问题。第二,对民族地
区具体情况的分析不全面,因此在探讨财政政策调整的对策时缺乏针对性。

因此,本文将基于这两点,在全面分析民族地区特色的基础上,系统性地分 析我国财政政策各项内容的实施现状及问题,并提出解决的思路与对策。
三、研究思路与框架

本文的研究思路是:首先对少数民族地区人口、社会、文化、经济的现 状进行分析,说明少数民族地区落后的经济亟需财政政策的支持。其次对财 政政策的理论含义和意义进行阐述,并对建国以来国家对少数民族地区的财 政政策进行回顾。第三剖析现行少数民族地区财政政策的现状和存在的主要 问题。最后据此提出解决这些问题的思路及对策。按照这一思路,各章节具 体安排如下:



导论

1.我国少数民族地区特点分析。本章对少数民族地区的人口和地理、社 会文化以及经济和财政状况特点进行了系统分析,得出少数民族地区经济发 展依然很落后的结论,主要目的是阐述少数民族地区十分需要国家财政政策 的支持,以及财政政策的倾斜对于少数民族地区经济发展的重要作用,为随
后的分析做好铺垫。

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾。本章首先对财政政策的理论 含义、内容、作用进行了阐释,为后文的分析打下理论基础;其次回顾了新 中国成立以来国家对少数民族地区实施的财政政策,然后对其进行简要评价, 指出其在少数民族地区发展过程中起到的积极作用。 3.少数民族地区财政政策现状及存在的主要问题。本章主要从财政转移 支付、税收政策和投资政策三方面来分析国家对少数民族地区财政政策的实 施现状,并指出在实施过程中存在的问题。 4.完善促进我国少数民族地区发展的财政政策。本章在上两章对我国少 数民族地区财政政策论述分析的基础上,首先分析了发达国家对其欠发达地 区采取的财政政策,提出对我国完善少数民族地区财政政策的启示;其次, 根据第三章论述的存在的主要问题和发达国家的启示,提出完善少数民族地 区财政转移支付、税收政策和投资政策的思路和对策;最后,提出在完善少 数民族地区财政政策中应该注意的问题。

促进少数民族地区发展的财政政策研究

1?我国少数民族地区特点分析

中华民族是一个多民族的、团结的、统一的社会主义大家庭。全国有五 十六个民族,除了汉族还有五十五个少数民族,共同生活在这片广袤的土地 上。“我国少数民族地区主要集中在西部地区,国务院西部办正式确定西部 大开发的地域范围为“10+大2+小3"。这里的“10":是指四川、重庆、贵州、 云南、甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、西藏等10个省市自治区;“大2”是 指广西和内蒙古两个自治区;“小3”是指湖北恩施自治州、湖南湘西自治州 和吉林延边自治州。”1在本论文中,少数民族地区主要是指国务院西部办界定 的少数民族聚居地区。由于我国少数民族大多居住在西部地区,因此,本文 在讨论地区间差距时,也会将西部地区与中、东部地区的差距作为讨论对象。

1.1少数民族地区人口及地理特点

据2000年第五次全国人口普查统计,我国少数民族人口10643万,占全 国人口的8.41%。在少数民族相对集中的西部地区,土地面积538万平方公里,

占全国国土面积的56%。这些地区疆域辽阔,人口稀少,全国尚未实现温饱的 贫困人口大部分分布于该地区,是我国经济欠发达、需要加强开发的地区。 由于对少数民族实行了生育照顾政策,较高的人口自然增长率,加大了 民族地区的人口压力和生态压力。加上基础教育薄弱,教育投入不足,办学 条件较差,少数民族青壮年文盲比例较高。据第五次全国人口普查资料显示, 民族地区文盲占15岁及以上人口比例达12.07%,高于全国9.08%的水平,尤

1刘江.中国中西部地区开发年鉴【M】.jE京:中国财政经济出版社,2003年


1.我国少数民族地区特点分析

其是云南、宁夏等区域更为突出。而民族地区落后的教育体系远远不能满足 经济建设对人口素质的需求。虽然少数民族总人口所占比例不大,但人口总 数很大,甚至比一些国家的人口还要多,所以少数民族的发展是不能忽视的。 少数民族地区的自然资源特别丰富。其中水能、煤炭等都占全国的前茅, 而且地区旅游资源得天独厚。不过一些不良开发,使得一些生态脆弱带进一 步被破坏。在少数民族地区由于过度砍伐,部分地区植被覆盖率大幅下降, 导致环境不断恶化,另外则是一些贫困县为实现粮食自给,大量毁林开荒, 进一步加剧了森林覆盖面积的下降。从1986年到1999年,西部民族地区因 草地开垦而增加的耕地占到新增耕地面积的69.5%,因开垦林地而增加的耕地 占到新增耕地面积的22.4%,导致水土流失速度加快,生态环境严重破坏,据 统计,西部民族地区水土流失面积为10436.9万公顷,占全国水土流失总面 积的62.5%,长江、黄河源头的水土流失面积共计18.1万平方公里,分别占
流域面积水土流失总面积的31.7%和51.8%。1大面积的沃土流失,使西部民族

地区贫瘠的土地更为贫瘠,民族地区的支柱产业、农牧业发展受到制约。而 且西部民族地区沙化耕地和沙化草场的面积呈持续增长趋势,使大片土地丧 失农田、草场以及附近铁路、村庄受到威胁。 少数民族地区多高原、山地、丘陵、盆地、沙漠等地貌,远离经济中心, 交通闭塞,基础设施建设不足,影响了获取经济信息的速度及与其他地区进 行经济交往的速度,成为生产力水平低下的主要限制性因素之一。这些地区 多在大山深处或草原腹地,自然地理条件十分复杂,各种交通运输方式都受 到极大的限制,且发展严重滞后。民族地区交通基础设施规模偏小,目前还 没有形成完善的交通运输网,依然存在交通闭塞死角,有些地段通行能力很 差。铁路运程短,运量小。民族广布的整个西部地区,铁路密度仅为东部地 区的54.3%和中部地区的37.2%。2内河航运河道处于自然状态,水浅流急,通 航船舶吨位小,且碍航闸坝较多,干支流难以直达,通航少,水运能力低。 航空运输机场、飞机和航线少,航运能力很有限。同时上述这些运输方式的 载体,普遍存在性能差,状况参差不齐,效益低等问题。3交通运输发展的落

1朱正华,窦开龙,介小兵,刘澈元.西部民族地区经济发展的三大制约Njffp].经济观察,2006,(8) 2杜平.西部开发论【M】.重庆:重庆出版社,2000年,(第37页) 3参见刘庸.民族地区经济发展的九大制约因素【J】.西北第二民族学院学报,2003,(02)



促进少数民族地区发展的财政政策研究

后,是民族地区经济发展的薄弱环节,它严重制约着民族经济的快速发展。 信息不通畅是制约民族地区经济发展的另一重要因素。现代社会是信息 社会,信息在经济进步中具有极其重要的作用,对信息量取得和利用的多少, 意味着经济竞争中获胜的可能性的大小。“而目前民族地区普遍存在着邮电通 讯布点密度小、设施落后、线路短、容量小、业务量少,广播电视覆盖区内 信息量小,报刊杂志订阅量少的状况。这种状况对经济发展的制约是很大的。 总之,民族地区交通通讯落后,信息不灵,阻碍了民族地区的经济交往,必 然要制约民族地区经济的发展。州因此虽然少数民族地区自然资源丰富,但交 通不便、科技运用水平低下,由于这些因素的影响,使这些地区无法依靠自 然资源的优势发展起来。

1.2少数民族地区社会文化特点

我国少数民族地区存在着一个复杂的多民族并存的社会结构,每个民族 都有着自己独特的文化传统、民族风情、民族风格以及民族的表现形式,传 统文化在各民族社会生活中也占有相当大的比重,往往以千姿百态的民俗展 现出来。然而民族地区历史上严重封闭,与外界极少有物质交流和文化信息 交流,较少受到现代文明文化的辐射和浸润,近一二百年来中西文化的冲突 对民族地区影响甚微。加之生产力极为低下,严重制约了民族文化教育事业 的发展。不仅民族现代意识发育迟缓,制约着民族素质的提高,而且使民族 文化结构严重缺乏现代科学文化和现代理性因素,与我国其他地区相比,传 统依然在这里保持着相对的完整性,社会生活仍旧保持着传统习俗的巨大惯 性。少数民族地区的本土观念、排外意识强烈。有些少数民族因地处偏僻, 与外界交往少,长期过着自给自足的生活,有着程度不同的封闭性,对于本 民族或本地区有强烈的归附意识,而对外界则强烈排斥,显得封闭、保守。 由于有这样的心理,对外界的思想、生活、乃至国家经济政策等都有不自觉 的抵触情绪。这也使得这种文化缺乏自我认识、自我更新、自我发展的机制, 只能靠不断复制传统而得以运转和存在。在少数民族地区,很常见的就是族
1刘庸.民族地区经济发展的九大制约因素【J】.西北第二民族学院学报,2003,(02)



1.我国少数民族地区特点分析

长等一些,拥有权威,以及地方势力的家族等等,如果处理不好,这对于民 族地区经济的发展会带来一定的影响。 另外,在部分少数民族地区,宗教对该民族地区影响较大,它渗透到人 们生产生活的各个方面,融化于民族意识之中,切入到每个人的生活,以至 于人们生存的重心都放在宗教之上,一切围绕着宗教转,并转化为一种牢固 的集体的无意识行为。“其表现如某些宗教信徒为对宗教表示虔诚常会倾其财 力,甚至不惜贷款。这样,直接影响着扩大再生产的进行。所以少数民族地 区的文化问题,也可以说是各自的宗教问题,宗教问题是少数民族地区文化 建设中的一个始终不容回避的问题。’’1这个问题处理得是否妥当,不但直接关 系到这一地区的民族团结和社会稳定、人心稳定,在带领少数民族地区发展 时,也应该切实地考虑。

1.3少数民族地区经济及财政状况

我国一直以来都非常重视少数民族地区的经济发展,自分税制体制改革以 来,特别是西部大开发战略的形势下,少数民族地区的财政收入得到了快速 增长,有力地支持了这些民族地区社会经济的发展。2007年新疆、西藏、内 蒙古、广西、宁夏5个民族自治区和云南、贵州、青海等3个按民族自治区 对待的省份,以及四川、甘肃等省的民族自治州和县,这几个少数民族聚居 区地方财政收入达到1661亿元,五个自治区GDP达到22854亿元,比上年增 长22.5%;人均GDP超过1300美元。22001年以来,中央财政性建设资金累计 向西部地区投入4600亿元,中央财政转移支付和专项补助资金累计安排5000 多亿元。同一时期,民族地区经济增长率超过了10%。3 然而少数民族地区的经济发展,由于受到地理、历史、文化等等因素的 相互作用,相互影响,导致了少数民族地区经济和社会发展都相对滞后。少 数民族地区的经济结构不合理。首先,第一产业比重大(2007年东部地区第

1刘庸.民族地区经济发展的九大制约因素[11.西北第二民族学院学报,2003,(02) 2中国统计年鉴2008[M1.中国统计出版社,2008年9月 3韦苇.中国西部经济发展报告(2006)【MI.北京:社会科学文献出版社。2006年,(第77页)


促进少数民族地区发展的财政政策研究

一产业产值比重为6.9%,民族地区为18.9%),第二产业比重较小(2007年东 部和民族地区第二产业产值比重分别为51.5%和44.9%),第三产业增长缓慢。 在第一产业中,粮油种植比重很大,占绝对地位,其他经营比重小,是以粮 食为主的单一结构。其中牧区也是以牧业为主要的经济收入,且为粗放型, 集约化程度很低。第二、三产业中,轻重比例失调,提供社会服务的部门严 重滞后。工业又主要是为中东部地区提供原材料、能源等初级产品,与居民 生活密切相关的轻工业产品大多是从外部调入。这样的经济结构构成,使民 族地区事实上处于一种非常不利的地位。其次,在经济的成分之中,国有经 济比重大,非国有经济(如股份经济、外资经济、民营经济等)比重小:在各 类生产企业中,劳动密集型比重大,资金、技术密集型比重小。总体上看, 民族地区经济基础薄弱,产业水平低,结构不合理,关联度低,协调性差, 无法应对日益激烈的市场竞争。1我们换一个角度来看,例如少数民族较多的 西部地区:2007年西部十二省市区生产总值为47864.1亿元,而东部十一省 市生产总值为152346.4亿元;东部地区生产总值占全国的比重为55.3%,西 部地区仅为17.4%。2005年全国、东部地区、西部地区人均GDP分别为13493 元、23042元、9536元;2007年全国人均GDP为18934元,东部地区为32283 元,西部地区为13212元,西部相当于东部的41%。2从增长速度来看,东部 要高于西部地区,也就是说两个地区的差距实际上是在增大的。 综上所述,虽然在国家的大力支持下,少数民族地区的财政收入得到了 较大的增长,同时地区的经济也得到了快速的发展,但是制约经济发展的各 种问题依然很严重,经济发展速度同全国比起来仍然较慢。

1.4结论

少数民族地区人口众多,面积广阔,资源丰富。因此,少数民族地区的发 展,是我国社会发展不可缺少的一部分。对于促进少数民族地区的发展,应 在注重其相对独立性的同时,还应强调其与全国经济的有机统一,这样才能
1参见刘庸.民族地区经济发展的九大制约因素川.西北第二民族学院学报,2003,(02) 2中国统计年鉴2008[M].中国统计出版社,2008年9月
10

1.我国少数民族地区特点分析

在中国经济发展的同时,实现少数民族地区跨越式的发展。基于以上分析我 们可以看到我国少数民族地区无论从人口角度,地理环境角度,社会文化角 度还是经济角度来说,都十分落后,都亟需政府的扶持。而财政政策作为政 府对落后地区经济发展采取的有效扶持手段,必须在原有的基础上加以调整 和改革。只有把少数民族地区经济作为中国经济的重要组成部分,切实完善 少数民族地区的财政政策,才利于少数民族地区的发展,也才有利于我国的 全面发展。

促进少数民族地区发展的财政政策研究

2?促进少数民族地区发展的财政政策回顾

2.1财政政策相关理论及意义

2.1.1财政政策的含义和作用

一、财政政策的含义 财政政策是政府根据对宏观经济形势的分析、判断和把握,为实现预期 的经济、社会发展目标而制定的指导财政工作的基本方针、准则和措施,是 客观存在的财政分配关系在国家意志上的反映。在现代市场经济条件下,财 政政策的选择、制定和执行是政府财政活动的重要内容。 市场是一种有效率的经济运行机制,但是市场的功能不是万能的,市场 机制本身也存在缺陷,也就是市场失灵。市场失灵集中表现为资源配置低效、 收入分配不公和宏观经济波动。这就为政府的介入或干预提供了必要性和合 理性的依据。政府将会在市场基础性作用的前提下通过制定各种财政政策, 引导财政活动的开展来弥补市场缺陷,促进国家各项社会经济宏观调控目标 的实现。
二、财政政策的作用

财政作为国家赖以存在的经济基础,其基本职能有:优化资源配置,实 现宏观调控目标;调节收入分配,处理好公平与效率的关系;调节社会供需 矛盾,实现社会经济的稳定。这些职能必须要在财政政策的指导下,依靠一 定的财政工具来实现,以下通过财政政策如何促进财政职能的实现来说明财
政政策的作用。

12

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾

第一,通过财政政策促进资源配置的优化,实现合理的产业结构。“资源 配置就是运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构和地 区结构,达到优化资源结构的目的。’’1在市场经济体制下,资源的配置是由市 场起主导作用的,总体上看,市场配置资源也是有效率的。但是由于市场缺 陷的客观存在,通过财政活动优化资源配置也占有十分重要的地位。 优化资源配置的财政政策的目标,主要是通过两种途径来实现的:?是 通过优化资源配置的财政政策分配工具来影响和调控整个社会“生产什么"; 二是通过优化资源配置的财政政策和分配工具来影响和调控整个社会“怎样 生产"。就我国的情况来看,财政配置资源对资源的投向组合、生产空间布局 的影响尤为突出,如对关系到国计民生的基础设施、能源、交通、通讯、水 利、环境保护等投入大、见效慢的产业,政府通过制定相应的财政政策来引 导资源的配置,能在短期内对资源的组合产生了优化的效率。当前,我国要 以科学发展观为指导思想,统领经济的增长,着重需要解决两个问题:一是 加快粗放型的经济增长向集约型经济增长方式的转换,二是加快解决我国城 乡经济、区域经济非均衡发展的问题。这时,积极合理的财政政策既能发挥 政府投资在关系国计民生的基础设施、劳动力素质提高和科技水平攀升等方 面的作用,又能通过税收优惠吸引非政府部门的投资投向国家产业政策需要 发展的那些行业或产品上去,从而促进产业结构的调整和社会劳动生产率的 提高。因此,财政政策以国民经济与社会发展战略为导向,促进优化资源配 置的财政职能的实现。 第二,通过财政政策调节收入分配,实现社会公平的目标。收入公平分 配是一个重大的社会问题。一般来说,当经济发展水平达到一定程度后,收 入分配的不公平会妨碍经济效率的提高。在市场经济条件下,各个经济主体 投入的生产要素不同、对资源占有的程度不同、社会发展的某些特定阶段对 某些稀缺资源的需求不同以及市场竞争的不充分,导致在初次分配后各经济 主体获得的收入会出现较大的差距,这种收入分配格局并不能完全体现出公 平原则。财政是国家的一种集中性分配,在收入公平分配方面扮演着重要的
角色。

1陈共.财政学【M】.北京:中国人民大学出版社。2003年,(第33页)

促进少数民族地区发展的财政政策研究

实现收入公平分配的目标,就是要通过政府的财政政策指导下的财政再 分配活动来改变各经济主体获得的收入量,从而使国民收入的分配趋于公平, 并形成新的国民收入分配格局。“通过财政政策和财政再分配对个人收入和企 业收入分配产生影响和调节,一是在保证个人收入按劳分配的实现的同时, 进行必要的调节,防止收入差距过分扩大,从而缩小工农之间、城乡之间和 地区之间的收入差别;二是对企业收入水平进行适当调节,以解决由于资源 占有的不同条件形成的级差收入,为企业的公平竞争创造条件;三是通过政 府的转移支付,如社会保障支出、救济支出、补贴等,使低收入者能维持基 本的生活水平。”。随着我国社会主义市场经济的发展,通过税收负担合理分配 以及建立社会保障制度已经成为实现收入公平分配目标的关键。 第三,通过财政政策调节社会供需矛盾,促进社会经济的稳定目标的实 现。经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。美国财政 学家穆斯格雷夫认为,在市场经济中,充分就业和物价稳定不能自动出现, 需要财政政策的指导。没有财政政策的指导,经济往往易于大幅度波动,或 为长期的持续的失业与通货膨胀所苦。这就表明,财政政策在实现社会经济 的稳定方面,即促进充分就业、物价稳定、抑制经济波动等方面,具有重要
作用。

对于充分就业的目标而言,当实际失业率超出一定指标时,政府既可以 通过优惠的财税政策鼓励和支持社会增加就业岗位,又可以通过政府投资来 创造新的就业机会。具体来说,在总需求小于充分就业产出水平时,企业受 利润机制的驱动,并不愿意自动下调价格,使总需求上升到充分就业水平。 增加政府支出或减少政府税收可以增加总需求,从而实现充分就业的目标。 对于物价稳定的目标而言,当经济中出现通货膨胀时,政府可以通过减 少政府支出或者增加税收的方法抑制通货膨胀;当经济中出现通货紧缩时, 政府可以通过增加政府支出或者减少税收的方法抑制通货紧缩。在具体操作 的时候,财政政策还需要与利率政策、汇率政策和国际收支调整措施相配合, 以达到稳定物价的目标。 对于国际收支平衡的目标而言,当一国的总需求与充分就业的总供给不

1王国清,马骁,程谦.财政学【M】.北京:高等教育出版社,2006年,(第340页)
14

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾

一致时,政府可以通过变动包括税收、财政补贴等分配工具来调控进口或出 口,使收支达到平衡。从政府运用财政政策和分配工具来分析,为了促进对 外出口,可以采取两方面措施:一是根据不同情况,对出口商品实行减、退 税制度,以加强出口部门在国际市场的竞争力;二是对某些商品(一般是农 产品)给予一定的补贴,在必要的时候还可以运用“关税壁垒"或进口配额 许可证制度,来限制国外的一些商品的进口,从而保持国际收支平衡。 综上所述,财政政策通过对资源配置、国民收入分配、社会总供求的引 导性作用,促进了财政各项职能目标的实现,是政府实现宏观调控目标采取 的重要手段。因此,研究促进少数民族地区发展的财政政策,并根据国家和 民族地区的发展目标做出相应的调整,对发展少数民族地区经济有重要意义。

2.1.2少数民族地区经济发展中财政政策的现实意义

目前,我国少数民族地区的经济发展十分落后,普遍存在着经济增长方 式不科学,产业结构不合理的现象,不利于民族地区的长远发展。同时民族 地区也尚未形成完整的产业链,制约了当地的经济发展速度和自我发展能力。 另外,在部分民族地区还存在着社会不稳定的问题,影响了我国社会的和谐 发展。财政政策作为国家宏观调控的重要手段,必须要为目前的经济和社会 发展要求服务。因此,在解决民族地区经济和社会问题,促进民族地区发展 的过程中,财政政策具有极其重要的现实意义。 一、财政政策推动少数民族地区产业结构升级和经济增长方式转变 在我国少数民族地区,产业结构不合理、经济增长方式不科学的现象突 出。“以前提出要重视‘两个转变’,即转变经济管理体制、转变经济增长方 式,并且提出了具体的目标和措施,但是这些情况并没有得到明显的改善。 长期以来经济运行中结构性供给过剩、重复建设、产业趋同、资源耗费严重 等问题依然存在。"1随着我国经济发展水平不断提高,加快民族地区经济增 长方式转变、促进产业结构优化升级,已经成为我国经济发展中需要进一步 重点解决的问题。有效的财政政策能弥补市场缺陷,为各种所有制企业,各
1张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策【碉.北京:中央民族大学出版社,2006年,(第16页)
?

15

促进少数民族地区发展的财政政策研究

类市场主体和投资主体创造公平竞争的环境,促进企业市场竞争意识、。资产 流动意识的增强,提高企业生产的效率。通过税收优惠和专项补贴,扶持高 效节能企业的成长;通过征收高税率,限制粗放型生产方式企业的扩张,从 而促进经济增长方式的转变。同时,财政政策能根据少数民族地区的特殊性, 制定促进特色产业发展的优惠政策,也有利于地区产业结构的优化。因此, 财政政策对于推动少数民族地区产业结构的升级和经济增长方式的转变有着
重要的现实意义。

二、财政政策促进我国少数民族地区尽快形成完整的产业链 产业链是从一种或几种资源通过若干产业层次不断向下游产业转移直至 到达消费者的路径,构建完整的产业链是提高地区竞争力、促进地区经济可 持续发展的重要途径。随着经济全球化与科技进步速度的不断加快,新一轮 世界产业结构调整正迅猛展开,此时构建完整的产业链对于加快地区经济发 展显得更加重要和迫切。我国少数民族地区产业多为农牧业,且都以初加工 为主,.生产成本高,收入少,不能形成带动地区经济增长的支柱性产业。同 时,少数民族地区对现代管理、服务知识了解较少,不能形成促进深加工的 服务业。这样少数民族地区缺乏完整的产业链,阻碍了地区经济增长方式的 调整和产业结构的优化。因此我国政府应抓住全国乃至世界产业结构调整转 移的重要机遇,制定相应的财政政策,为少数民族地区的科技研发和产业升 级提供必要的资金支持和优惠,促进民族地区农牧业的深加工,形成以农牧 业为基础的传统产业链。同时,发挥财政政策的引导作用,吸引外部资金流 入民族地区,促进知识型、生产型服务业的形成,并依靠民族地区丰富的资
源发展特色产业,从而促进民族地区更加先进的完整的产业链的形成,提高

民族地区的综合竞争力。
三、财政政策促进社会和谐稳定

中国经济正处于转轨以来情况较为复杂、决策较为艰难的时期,经济运 行中各项主要经济指标的背离程度不断拉大,不均衡、不和谐等因素潜伏的 风险,将影响中国未来经济社会的可持续发展。我国少数民族人口众多,由 于宗教、社会风俗等原因,不和谐因素尤为突出,如西藏的暴乱,严重影响
了社会的稳定。财政作为调节收入分配和保持社会稳定的重要手段,对缓解

16

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾

少数民族地区社会经济生活中的矛盾、全面构建和谐社会具有不可取代的作 用。“研究少数民族经济发展中的财政政策包括,中央和地方民族地区如何运 用政策工具调节收入分配,特别是政府对低收入阶层的帮助和救济;财政如 何推动‘三农’问题的逐步解决;如何协调区域发展差距,有效缓解少数民 族地区居民生产和生活上的困难。"1财政政策对这些问题的研究及解决无疑 将大大促进少数民族地区经济与社会的发展和稳定,对和谐社会的构建起到 推动作用。同时,‘有效的财政政策将充分发挥财政在资源配置,收入分配,
经济调控,监督管理方面的重要职能作用,有利于推进民族地区的发展,逐

步缩小地区间的差距,提高少数民族地区人民的生活质量,公正处理人民内 部矛盾,确保社会的和谐与稳定。

2.2我国解放以来少数民族地区财政政策回顾

新中国成立以来,党和国家为帮助少数民族和民族地区加快经济和社会 的发展,从尊重和照顾少数民族特点,解决少数民族群众生产生活中的特殊 困难和问题,适应对少数民族地区开展民族工作的实际出发,采取了一系列 财政优惠政策来帮助少数民族地区发展经济,努力缩小民族间和地区间社会、 经济、文化的发展差距,切实加快少数民族地区现代化发展的步伐,促进中 华民族共同进步。

2.2.1中央对少数民族地区财政政策的演变总述

中央对民族地区的财政政策,从体现民族地区财政政策特征要求和实施 时间顺序来看,可以分为以下三个阶段:第一阶段从1954年至1963年,属 探索尝试阶段。在财政支出政策方面,肯定了民族财政具有自治性,并逐步 加大对民族地区的财政支出:在税收政策方面,探索实施照顾民族习俗的有 限度的自治政策,如对民族自治区在税收管理上给予更大的机动权限,可以

张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策【M】.北京:中央民族大学出版社,2006年,(第15页)
17

促进少数民族地区发展的财政政策研究

自主决定减税或者免税等。第二阶段从1963年至1979年,是民族地区财政 政策稳定发展和完善阶段。在支出方面,实行体现优待、自治和支出倾斜特 征的政策,设置了民族地区机动金、边境建设事业费和少数民族地区生产、 生活补助费等;在税收方面,实行在集中统一的政策,民族地区可自主制定 税收办法。第三阶段,随着民族地区社会经济的发展,政府对民族地区的优 惠政策逐步减弱。在支出方面,国家对民族地区的政策是先松后紧,在分税 制前实行优惠的宽松政策,在分税制以后与非民族地区的政策差别甚微;在 税收方面,中央基本没有对民族地区实行特殊的政策,除了对属于民族地方 收入范围内的税收进行有限度的减征和免征外,民族地区政府无权对税种进 行开征停征、对税目进行增减、对税率进行调整等。 以下将以分税制的实施为时间分界,对我国少数民族地区实行的财政优
惠政策做具体的回顾。

2.2.2

1994年分税制改革前对少数民族地区实行的财政优惠政策

20世纪50年代,在国民经济恢复时期,除规定民族地区财政有一定范围 的自主权,收支结余上缴中央,不足部分由国家补助外,还发放生产补助费、
卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款。

20世纪60年代,随着民族地区经济的恢复,国家对民族地区实行“财政 适当照顾、必要补助”的优惠政策,即民族地区上年支出决算数(不包括基建 拨款和流动资金),另加5%的机动金,民族地区财政预算的预备费高于一般地
区,自治区按支出总额的5%(一般省为3%)、自治州为4%(专区为2%)、自治 县为3%(一般县为1%)设置预备费,国家预算每年安排一笔少数民族补助费, 作为民族地区特殊性开支专款。

20世纪80年代后,为适应改革开放需要,国家财政体制改变了沿用多年 的统一管理模式,实行“划分税种,核定收支,分级包干”的财政管理体制, 但对民族地区仍采取“适当照顾"的政策,对内蒙古、广西、新疆、西藏、 宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个民族省实行定额补助每年递增10%

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾

的制度。11980年,财政部设立了“支援不发达地区发展资金”,专门用于经 济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区,以改落后 面貌,加快经济发展的专项资金。1986年设置了“预算扶贫基金",实行有偿 使用,以财政周转金方式来促进老、少、边、穷地区贫困县的生产发展。其 资金来源从发展资金中转发。“八五”期间,发展资金由每年的8亿元逐步增 加到每年11亿元,新增部分成为“新增发展资金”,大部分用于民族地区基 层的经济和社会发展。另外,从1990年起设立“少数民族地区温饱基金”, 其资金来源从发展资金中转发,这项资金主要用于少数民族地区贫困县的扶 贫开发项目,以有偿使用为主。

2.2。3

1994年分税制改革后对少数民族地区实行的财政优惠政策

为了保证地方政府1993年的既得财力,中央政府实行了一种新的转移支

付形式——税收返还。即将中央的消费税和75%的增值税的收入按一定比例返
还给地方政府。具体分配为:以1993年为基期年,对按照分税制规定中央从 地方净上划的收入数额(消费税+75%的增值税一中央下划收入),如数返还给 地方。1994年后,税收返还在上年基数上逐年递增,递增率按各地增值税和 消费税平均增长的1:0.3的系数确定。即各省的增值税和消费税,每增加1%, 中央对该地方的税收返还增长0.3%。这种新的转移支付制度的实施使得少数 民族地区原有的各种税收优惠被取消。同时,由于民族地区税收基数低、增 长慢,获得的返还量小,进一步拉大了民族地区与发达地区之间的差距。 因此,为贯彻《民族区域自治法》,切实帮助解决民族地区财政困难,1995 年我国制定并实施的《过渡期转移支付办法》,将8个民族省区和民族省区之 外的自治州纳入政策性转移支付范围。过渡期转移支付的基本原则是:(1)不 调整地方既得利益,中央财政从收入增量中拿出一部分资金,逐步调整地区 之间的利益分配格局。(2)兼顾公平与效率,力求公正、合理、规范,同时考 虑各地收入努力程度因素,调动地方增加收入的积极性。(3)有所侧重,重点 在于缓解地方财政运行中的突出矛盾,体现对民族地区的适度倾斜。在上述
1温军.民族与发展一新的现代化追赶战略【M】.:ITS,:清华大学出版社,2004年,(第188页)
19

促进少数民族地区发展的财政政策研究

原则的指导下,过渡期转移支付办法,包括“一般性转移支付”和“民族地 区政策性转移支付"两方面内容。民族地区政策性转移支付是对民族地区在 享受一般性转移支付后额外实施的转移支付,它是在对过渡期转移支付办法 的改进中,以标准财政支出为基础,在客观性转移支付基础上,增加少数民 族地区政策性转移支付系数。具体办法是,根据少数民族地区有增长弹性的 收入(包括地方收入和税收返还)满足标准支出的程度,核定政策性转移支付 系数来确定具体的转移支付数额。 2000年,国家加大对少数民族地区(包括非民族省区的民族自治州)的财 政转移支付力度。少数民族地区新增加的转移支付资金有两项来源:一是预算 安排,即中央财政在2000年安排的少数民族转移支付资金10亿元的基础上, 每年按中央增值税增幅递增;二是增值税增量返还,即将民族地区上缴中央 的增值税每年增长部分的80%留给少数民族地区。其中,增值税增量返还的一 半与来源地增值税收入挂钩,直接留给地方,以调动地方增收积极性;增量 返还的另一半,连同预算安排的专项资金一起,根据客观因素进行分配。2000 年共安排25.53亿元用于此项转移支付,2001年又增加29.2%。1 随着经济改革与发展的不断深入,地区间财政不平衡问题越来越突出, 从而要求中央不断扩大转移支付资金的规模。自2002年起,过渡期转移支付 制度改为一般性转移支付制度,根据《2003年一般性转移支付办法》,各地区 标准财政支出的测算更加明确与规范,而且确定在核定转移支付系数时,对 老少边穷地区要根据其财政困难程度适当提高系数。同时也加大了对财政困
难的少数民族地区的支持力度。

中央财政通过专项拨款,对一些不宜对地方财政实行包干而又应由中央 财政负担的开支,在编制预算时列中央支出,在执行中由中央财政以专款的 形式拨给地方财政,由地方财政按照中央所规定的用途使用。具体分为两部 分:一部分是中央掌握的专项资金,即中央财政根据地方财政对支出的需要 而追加的资金,其中包括支援经济不发达地区的发展资金。少数民族地区多 为经济不发达地区,所以民族地区能够获得较多的发展资金。二是救灾资金, 如特大自然灾害救济费等。我国的少数民族地区由于地理因素和社会公共服

1王玉玲.论民族地区财政转移支付制度的优化—基于历史和现实背景的分析【J】.民族研究,2008,(01)

2.促进少数民族地区发展的财政政策回顾

务层次较低,自然灾害频发,因此救灾资金对于少数民族地区来说,也是一 项重要的优惠。中央还结合少数民族地区经济与社会发展的实际,对民族地 区进行了大量的专项性补助,对缓解民族地区财政困难,促进民族地区经济
发展起到了重要作用。

2.3国家对少数民族地区实施财政优惠政策的成效

自建国以后,政府对少数民族地区采取的一系列财政政策,为少数民族 地区经济的发展起到了巨大的作用。 一、引导少数民族地区经济发展,促进少数民族地区社会稳定 在建国后的一系列扶持少数民族地区的财政优惠政策,使得少数民族地
区的经济得到了一定恢复,并且通过国家政策的倾斜,逐步引导了少数民族

地区经济的发展,从而促进了少数民族地区文化、教育、卫生等各方面的发 展,使少数民族地区平稳过渡到社会主义社会。之后我国的财政政策,对少 数民族地区实行定额补助制度及设立各种专项拨款等,增强了少数民族地区 的经济实力,并使其财政自主度大大提高。进入90年代,我国政府通过加大 对少数民族地区增资转移支付补助,加强了少数民族地区的基础建设,逐步 提高了少数民族地区人民的生活水平,通过逐步改善少数民族地区的交通状 况,使得少数民族地区社会、经济得到了较大的发展。 二、通过税收政策减轻少数民族地区负担 与转移支付的效用不同,税收政策作用于个人和企业,作用机制更加灵 活。国家依据少数民族地区的特殊性,制定了一定的税收优惠政策,减轻了 民族地区的纳税负担,使得企业更加有能力去发展自身,居民更加有能力去 提高生活水平。在少数民族地区,农牧业一直占有很大的比重,国家对生活 困难的少数民族地区减征农业税,后来停征了农业税,对农户来说能加快积 累,从而更好的发展生产。对在少数民族地区新办的乡镇企业,采取减征或 者免征所得税的税收政策,大大加速了少数民族地区的乡镇企业的发展,企 业发展了,必然带动整个地区发展,有利地促进了少数民族地区经济的长期
发展。而且由于税收优惠的倾斜,也吸引了更多的社会资金投资于民族地区,
2l

促进少数民族地区发展的财政政策研究

促进了民族地区经济的发展。 总之,国家对待少数民族地区的财政政策是随着社会的进步和改革的发 展不断调整的,在新形势下,我们也应该根据出现的新问题、新情况对财政 政策进行调整,以尽快实现少数民族地区的快速发展。

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

少数民族地区作为全国相对落后的地区,国家的财政税收政策一直在向 其倾斜,政府也通过多种途径扶持和鼓励当地人民发展自身的经济。到目前 为止,总的来说,财政政策在促进民族地区发展上已经取得了较大的成就, 然而也存在它的不足。以下就从转移支付、税收政策和投资政策三个方面来 分析现行少数民族地区的财政政策存在的不足。

3.1少数民族地区财政转移支付制度的现状及存在的问题

虽然我国政府对少数民族地区一直采取倾斜性的转移支付政策,但是改 革开放以来,由于东部沿海地区的快速发展和转移支付制度本身存在的缺陷, 使得民族地区与发达地区之间的差距进一步拉大。因此为了发展民族地区经 济,缩小地区差距,财政转移支付制度有完善的现实必要性。下面通过国家 对少数民族地区实施的财政转移支付政策的现状分析,指出当前其存在的一
些主要问题。

3.1.1少数民族地区财政转移支付制度的现状

分税制财政体制的改革使中央的财政收入增加了,增强了中央的宏观调 控能力。为促进少数民族地区的进一步发展,国家在少数民族地区加大了转 移支付力度和增加了多种专项补助。在一定程度上缓解了民族地区的财政困 难,对民族地区经济的发展发挥了重要作用。

促进少数民族地区发展的财政政策研究

一、在分税制下加大对民族地区的财政转移支付力度 随着经济改革与发展的不断深入,地区间财政不平衡问题越来越突出, 影响了我国社会的和谐,从而要求中央不断扩大对少数民族落后地区转移支 付的资金规模。“我国从2001年开始进行了所得税分享制度改革,改变原来 企业所得税按照企业隶属关系分别划归中央和地方、个人所得税归地方的征 收管理办法,中央与地方按比例实行增量分成。分成比例为:2002年中央、 地方各50%;2003年中央、地方分别为60%和40%;2003年以后根据实际收入 情况而定。基本原则是中央通过所得税改革从富裕省份获得的税收增量,全 部用于对中西部地区的财政转移支付。’’1在(2003年一般性转移支付办法》 制定以后,中央加大了对财政困难的民族县、乡的支持力度,同时也根据民 族地区财政困难的程度适当提高了财政转移支付的系数。 二、对少数民族地区新增加多种专项补助 为促进少数民族地区经济的可持续发展和社会的稳定,中央结合西部少 数民族地区经济与社会发展的实际,对少数民族地区进行了大量的专向补助。 “如工资性专项补助,即为了保证西部地区机关事业单位职工工资按时足额 发放,中央财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策,按一定比例对 西部地区给予的专项补助,并且自2001年起对西部11个省区的592个县(市、 区)实施艰苦边远地区津贴制度,特别是对西藏特殊津贴标准进行了较大幅 度的调整,所需资金全部由中央财政负担;2002年、2003年、2004年农村税 费改革专项补助分别为245亿元、305亿元和523亿元,大部分用于弥补少数 民族地区农村税费改革后出现的财政缺口。"2

3.1.2少数民族地区财政转移支付制度的主要问题

政府对少数民族地区的倾斜性财政转移支付政策,对缩小少数民族地区 和其他地区经济发展差距有着重要的作用。但当前的财政转移支付制度无论 是在资金规模、资金结构还是在资金管理方面都存在一定的缺陷。

1张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策【嗍.jE京:中央民族大学出版社,2006年,(第155页)
2同上

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

一、转移支付比重仍然偏小 虽然经过各项改革,国家财政收入有所增加,但中央财力毕竟有限,而 少数民族地区因地区产业结构不合理,地区经济落后,自身财政收入能力非 常弱。与少数民族地区经济发展所需要的巨额资金相比,现行的政府转移支 付在力度上还是显得不够。从绝对数看,分税制实施的前4年,中央全部财 政转移支付补助数额分别为20.7亿、34.7亿、50.2亿、60.2亿,占当年财
政收入比例在0.3396._o.61%之间,仅占财政支出比例的O.396--o.56%。1少数

民族地区多为我国经济不发达地区,因此中央财政的转移支付数额有相当部 分是给少数民族地区的,在总量较小的前提下,少数民族地区所得到的份额 必然也较小。较低数额的转移支付,对解决我国民族地区基础设施建设等瓶 颈问题,促进民族地区经济发展,实现各地均衡发展都非常不利。 二、税收返还进一步拉大了差距 税收返还是新体制的创新,在中央对地方政府的财政转移支付总量中,税 收返还占有重要地位。但其具体做法维持了原财政体制的财力分配格局,并 没有触动地方的既得利益。与此同时,在转移支付方式上,实行以税收返还 为主,定额补助为辅的方式。各地区得到的税收返还数额直接取决于三个因 素:一是1993年地方净上划中央的收入数额,全部返还给地方,并以此作为 返还基数;二是地方完成及超额完成增值税和消费税的情况;三是全国增值 税和消费税的平均增长率。这种制度安排必然导致经济越发达的地区得到的 税收返还数额越多,而经济落后的少数民族地区得到的税收返还数额则增长 较慢。以1993年财政收入为基数,按照1:0.3的系数采取无地区差别的增 量返还。这样一来民族地区税收基数低,增长慢,获得税收返还量小,而东 部地区原税收基数高,经济、税收增长也远远快于民族地区,获得税收返还 量就多。这种财政返还的不规范,不及时,使财政能力本来就弱的民族贫困 地区的财政更加拮据,从而进一步拉大了地区间的差距。 三、没有充分认识到少数民族地区的特殊性 首先,中央财政转移支付中不仅税收返还采取全国“一刀切"的基数法, 而且包括体制补助、专项补助、结算补助等基本上都是采用这种方法进行分

赵大有.民族地区转移支付制度的创新【J】.甘肃科技,2007,(04)

促进少数民族地区发展的财政政策研究

配,没有体现党和国家对少数民族地区的特殊照顾。其次,按总人口计算人 均财力的政策性转移支付制度没有充分考虑到少数民族地区幅员辽阔、地广 人稀、固定费用大、行政成本高的现实。例如,如果按照地区的总人口数来 确定修建公路的里程数,就对地广人稀的少数民族地区很不公平,不能很好 地实现公共服务均等化的目标。 四、相关法律不健全,缺乏科学的依据和标准 我国转移支付制度的相关法律法规建设较为滞后,大多数情况下,对资 金的使用仅是做了规定,人为因素影响大,随意性较大,缺乏法律的约束和 保障。另外,对于资金的使用和分配也缺乏科学的依据和标准,在立项审批、 项目的确定和范围的选择上都存在不合理现象。这样往往导致了资金的浪费 和使用效益的低下。

3.2少数民族地区税收政策的现状及问题

税收是政府实施宏观调控的重要政策工具之一,也是各级政府主要的财 政收入来源。各级政府通过税收筹集财政资金的同时,也通过税收手段对经 济进行调控。民族自治地方财政由于当地经济发展水平极低,作为财政重要 收入的税收水平也很低,不仅不能满足地区公共服务的需要,更无财力去促
进民族地区经济的发展。虽然在建国后,国家考虑到了少数民族地区的特殊

性,在税收政策上一直坚持给予少数民族地区一定的优惠,促进了少数民族 地区的发展,但是现行的民族地区税收政策仍然存在很多不足。

3.2.1少数民族地区税收政策的现状

少数民族地区一直是国家重点扶持的对象。为了更好地加快我国少数民 族地区经济的发展,中央政府先后出台了一系列的兼顾产业优惠和地区优惠 的税收政策。其中包括: 从1994年1月1日起,在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

远地区、贫困地区新办的企业,经主管税务机关批准后,可减征或者免征所 得税3年。从1998年1月1日起,民族自治地方的民族贸易企业,需要照顾 和鼓励的,经省级人民政府批准,可以实行定期减税或者免税政策。对民族 贸易县县级国有民族贸易企业和供销社企业销售货物,按实际缴纳增值税税 额先征后返50%,对县以下(不含县)国有民族贸易企业和基层供销社销售货 物免征增值税。自1994年1月1日起,为保证少数民族对边销茶的特殊需要, 对收购边销茶原料(指用于边销茶生产的黑茶、红茶末、老青茶、绿茶原料) 的单位,减按10%的税率征收农业特产税。对老革命根据地、少数民族地区、 边远地区、贫困地区及其他地区中温饱问题尚未解决的贫困农户,纳税确有 困难的,准予免征农业特产税。 西部地区为少数民族的聚居地,对该地区,国家也制定了一系列优惠的 税收政策: 从1999年1月1日起,将从事能源、交通、基础设施项目的生产性外商 投资企业,在现行的税收优惠执行到期后,可减按15%的税率征收企业所得税。 从2000年1月1日起,对设在中西部地区国家鼓励类产业的外商投资企业, 在现行税收优惠执行期满后的3年内,减按15%的税率征收企业所得税。外商 投资企业到中西部地区再投资的项目,凡外资比例达到25%以上的,均享受外 商投资企业待遇。允许外商投资企业到中西部地区承包经营管理外商投资企 业和内资企业。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等的 企业,企业所得税实行2年免征、3年减半征收的政策,在经税务机关批准后, 减征或者免征所得税3年。对西部地区实行更加优惠的边贸政策,在出口退 税、进出口商品经营范围、进出口商品配额等方面放宽限制。1 从以上内容可以看到,国家对少数民族地区及西部地区采取各种优惠的 税收政策,对少数民族地区的经济发展发挥了不可忽视的作用,但现行的税 收政策对发展民族地区经济仍然存在着一些问题。

1国家税务总局网.www.chinatax.gov.∞
27

促进少数民族地区发展的财政政策研究

3.2.2少数民族地区税收政策的主要问题

少数民族地区由于地理位置、民族习惯等方面的特殊性,单单依靠自身 力量是难以发展的,所以国家给予了一定的税收优惠政策。不过从目前看来, 少数民族地区的税收政策不能完全满足少数民族地区经济的发展,国家没有 按照少数民族地区的特殊性采取灵活的政策,而且税收优惠政策也没有体现 产业导向,且实施上存在问题,使得国家政策没有取得预期的效果。其主要 问题有如下几个方面: 一、税收优惠政策对民族地区的倾斜度不够 在我国经济发展过程中,国家通过财政体制的调整和税收制度上的倾斜, 对特区和沿海经济发达地区制定了较为优惠的政策,而对于少数民族地区却 没有根据其特殊性制定相应的优惠政策,在民族地区实行的是全国统一的税 收优惠政策,这种宏观调控不利于少数民族地区经济的发展,并越来越拉大 了少数民族地区与发达地区之间的差距。虽然国家对少数民族地区也制定了 一定的税收优惠政策,但是这些优惠政策的涉及面窄,优惠程度低,与东部 沿海地区的税收优惠政策相比,倾斜度远远不够。同时,民族地区本身的经 济发展远落后于东部沿海,且自我发展能力弱,现行的优惠政策最多是将民 族地区与发达地区扯平,并没有使少数民族地区在“横向比较"上真正享受 到更突出的税收优惠政策,因此不可能在促进民族地区经济发展中有效地吸
引外资,缩小差距,更不能满足少数民族地区发展的需要。

二、税收优惠政策缺乏产业导向 在我国少数民族地区,基础设施薄弱,产业结构不合理,产品科技含量 低等现象突出。而我国现行的促进民族地区经济发展的税收优惠政策是以区 域性优惠为主,即按所在区域和资金来源给予优惠。虽然也有产业性优惠, 但是这些优惠多为扶持性质,不具备激励作用。这样就导致了投资资金流向 优惠的区域,而并非产业方向,不利于民族经济结构和产业结构的调整。同 时,税收优惠政策缺乏产业导向,就无法在民族地区形成促进地区经济可持 续发展的特色产业,无法培育民族地区自我发展的能力。 三、优惠政策落实困难,效果不显著

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

我国对少数民族地区制定的税收优惠政策还由于种种原因,难以落实到 位。首先,我国在不同的历史阶段,根据不同的社会经济目标对少数民族地 区逐步制定了许多优惠政策,然而这些政策对象过多,内容繁杂而不成体系, 有些政策相互交叉,有些政策相互矛盾,有些政策的对象与经济发展的实际 不匹配,造成了实施的困难和实施效果的不显著。其次,“对民族经济促进作 用较多的西部大开发所得税优惠政策受到2000年7月27日国务院批准发布 的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》的限制, 存在着很大的局限性。民族经济落后,大多数企业所经营的项目不能达到《目 录标准》,无法享受到西部大开发税收优惠政策,无法起到政策导向作用。” 1第三,民族地区相关部门的税收征管能力较差,对税收优惠政策相关数据的 统计、分析能力差。同时,相关部门对优惠政策的执行缺乏有效的监控,税 收优惠给民族地区带来的资金是否落到了实处,也难以评估。因此虽然国家 对少数民族地区制定了一系列的税收优惠政策,但是落实困难,对促进民族 地区的经济发展作用有限。

3.3少数民族地区投资政策的现状及问题

投资政策作为国家宏观经济政策的重要组成部分,与区域经济发展密切 相关,是政府调控经济运行、缩小少数民族地区同其他地区间差距的一种行 之有效的手段。政府可以通过财政直接投资,改善基础设施条件,保护生态 环境,同时也可以通过对少数民族地区实行投资性财政补贴、财政贴息和税 收优惠等,直接改变企业的投资收益率和预期的资金回报率,引导民间资金 投资于少数民族地区。 我国少数民族地区尚属欠发达地区,目前基本上处于由工业化初期向工 业化中期过渡的阶段,经济仍较为落后,发展任务很重。尤其是在改革开放 以来,国家投资布局的重点逐步由内地向沿海地区转移,无论是基础建设投 资,还是全社会固定资产投资,无论是人均投资还是投资比重都是向东部倾

1谢迅.促进我国民族经济发展的税收优惠政策研究【D】.华中师范大学,2008

29

促进少数民族地区发展的财政政策研究

斜的。因此,为了加快少数民族地区经济发展的速度,应加大财政对于民族 地区投资的力度,同时加大对社会资金的引进力度。我国少数民族大多居住 于西部地区,以下通过对西部地区与中、东部地区投资现状的比较,提出少 数民族地区投资政策存在的一些问题。

3.3.1少数民族地区投资政策的现状

首先,实施西部大开发以来,国家在投入和政策上进一步加大了对少数 民族集中的西部地区的建设投资资金的力度,使得这些地区的基础设施建设 有了较大的进展。如果以人口分布作为参照系的话,自2000年起,我国国家 财政预算内投资的重点已经开始转移到了西部地区。在国家财政投资和国债 资金的引导下,西部十二省区市全社会固定资产投资增速明显加快。从 1999—2002年,西部十二省区市连续四年社会固定资产投资增长率高于全国平 均水平,也高于东部十一省市。2003年,西部地区全社会固定资产投资增长 27.3%,虽低于东部十一省,但高于中部八省。2004年,西部地区固定资产投 资增长26.8%,略高于东部十一省和全国平均水平。在2000-2004年间,西部 十二省区市全社会固定资产投资年均增长20.5%,比全国平均增速高1.9个百 分点,分别比东部和中部地区高2.1和1.O个百分点。(见表1)1
表1 各地区全社会固定资产投资增长 单位:亿元,% 东部1. .省市 年份 投资额
16369.7 17330.3

中部8省 投资额
6023.3 6217.1 7033.5 8059.0 9336.2 11620.7 15125.6

西部12省市区 投资额
5046.8 5421.3 6110.7 7158.8

全国统计 投资额
28406 29855

增长率

5.9

增长率

3.2

增长 室

7.4 12.7 17.2 19.O 27.3 26.8 20.5

增长率

5.1

1998 1999

2000
2001 2002 2003 2004 2000-2004

18752.5
20874.2

8.2
11.3

13.1
14.6 15.9

32918
37213 43499 55567

10.3
13.1

24183.5
32140.1

15.9 32.9
25.2 18.4

8515.4
10843.5 13748.8

16.9
27.7 26.1

24.5
30.2

40242.4 |

70073 f



19.5



18.6

1韦苇.中国西部经济发展报告(2006)【M】.北京:社会科学文献出版社,2006年,(第58.59页)

3.少数民族地区现行财政政策存在的问题分析

其次,政府财政直接投资的增加带动了社会资金的流入。少数民族地区 的开发需要大量的投资,国家投资发挥了支持和引导的重要作用。由于国家 实行重点支持西部开发的政策措施,国债资金和其他财政建设资金向西部地 区倾斜,带动了银行贷款、企业资金、外商投资等社会资金流入西部民族地
区。

第三,政府对西部地区财政直接投资的增加改变了东中西部地区的投资 比重。从国家统计局公布的数据可以看出,1996—2001年间,我国东中西部国 家预算内基本建设投资的比例由1:O.68:0.39提高到了1:0.79:0.68。1相 比较而言,西部地区的投资比重已经有了较大程度的提高。

3.3.2少数民族地区投资政策的主要问题

资金是少数民族地区的稀缺资源,尽管在西部大开发战略提出以后,国 家加大了对少数民族地区的投资力度,同时也吸引了部分社会资金投资于民 族地区,但是,对于少数民族经济发展需求的大量资金来说,投资依然不足, 同时还存在着一些投资使用结构上和资金管理上的问题。 一、投资总量依然不足 在国家投资政策的扶持下,少数民族地区经济增长的速度在逐年加快, 城乡居民收入不断提高。然而对于少数民族地区的经济发展需求来说,投资 依然不足。首先,由于我国少数民族地区经济基础十分薄弱,加上人口增长 过快,社会教育程度很低,缺乏人才,绝大部分少数民族地区的自我发展能 力都很弱。其次,我国政府允许政策性银行通过发行金融债、政府担保债以 及通过吸收业务范围内的开户企事业单位的存款等方式筹措资金,但由于少 数民族地区经济基础薄弱,金融市场发育尚不完善,使得这部分非财政资金 数额较小,比重较低。第三,虽然国家财政对少数民族地区已经给予了许多 照顾,但财政投资依然不足,而且增长幅度也较小。因此,对于经济落后的 少数民族地区来说,投资的总量是远远不够的。

周靖.我国西部开发中财政投资政策的思考【J】.长沙理工大学学报,2004,(12)

促进少数民族地区发展的财政政策研究

二、投资结构不合理

尽管近年来国家对少数民族地区的投资力度已经有所增强,但是由于投 资结构的不合理,并没有带来经济的高速增长。首先是由于目前各级政府只 能把仅有的财政资金重点放在少数基础设施建设和生态环境的保护方面,而 对支柱产业以及特色产业,特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视, 使得少数民族地区开发过程中缺乏持续稳定快速发展的产业支撑。其次,少 数民族地区在农业、科技、交通和通信、电力方面的投入相对较弱。在这几 个部门的投资中所占全国的比例都低于20%,还未达到全国平均水平。1虽然 近年来有所提高,但是相对于少数民族地区所需的投资来说,投资比例还需 增加。第三,在少数民族地区,很多项目往往建立在粗放式地利用少数民族 地区资源的基础上,而那些高科技、低能耗的项目和基础性行业,由于收益 时间长,投资额大常常难以得到关注。这种投资方式偏离了投资的政策性原 则,不利于未来少数民族地区经济的可持续发展。 三、我国少数民族地区的投资政策没有针对性,社会资本投资较少 由于少数民族地区大都处于西部不发达地区,其自然资源、经济发展水 平等都与其他地区存在着很大的差异。我国政府在制定投资政策时,没有充 分考虑到少数民族地区的特殊性,这样一来政策就难以发挥少数民族地区自 身的优势,缺少对少数民族地区优势产业的带动,影响了国家投资政策的整 体效果。另外,社会民间资本,更加看中的是效益,由于在少数民族地区缺 少优势产业,社会资本的投资更加倾向于东部以及沿海发达地区。这样,少 数民族地区就吸引不到足够的资金来完善少数民族地区的产业结构,难以从 根本上解决少数民族地区的经济发展问题。

1周靖.我国西部开发中财政投资政策的思考【J】.长沙理工大学学报,2004,(12)
32

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的 财政政策

21世纪初,是我国发展的重要战略机遇期,也是加快少数民族和民族地 区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。实现全面建 设小康社会的宏伟目标,对做好少数民族工作提出了新的课题和更高的要求。 基于这个问题,本章在分析国外对其欠发达地区的财政政策的经验后,主要 从财政转移支付政策、税收政策和投资政策三个方面,提出了完善我国促进 少数民族地区发展的财政政策的基本思路和具体对策。

4.1国外对欠发达地区财政政策的经验借鉴

4.1.1国外对欠发达地区的财政政策

通过财政转移支付政策、税收政策、政府采购政策加大对欠发达地区的

政策投入是国外对其欠发达地区经济扶持采取的主要手段。
一、财政转移支付政策

欠发达地区由于公共服务设施落后,投资环境差,导致投资规模小、效 益差,经济落后。许多国家采用财政转移支付手段来解决这种恶性循环,把 建立规范的财政转移支付制度作为缩小地区差距的基本举措。从各国情况看, 中央政府转移支付的规模较大,在整个转移支付制度中的地位与作用较高。 一方面表现为各国的中央政府一般都集中较大的财力,以作为对各地方进行 转移支付的基础;另一方面表现为中央财政转移支付已成为各地方政府重要

促进少数民族地区发展的财政政策研究

的收入来源。例如:目前国际上各国中央财政收入占全国财政收入的比重, 大多在55%一65%之间,约为3/5。而中央本级财政支出占全国财政支出的比重 大多在35%一45%之间,因此约有1/5的国家财力用于转移支付。在美国,教育、 卫生等公共服务设施的建设大都是由州和地方政府承担的,联邦政府则通过 转移支付的形式为州和地方政府提供财政补贴,以加强落后地区的公共服务 设施建设。日本政府则以直接向落后地区提供财政转移支付的方式来提高落 后地区的财政能力,地方政府用中央财政下拨的资金补充地方财源的短缺, 以缩小落后地区和发达地区的财政能力差距。据统计,澳大利亚、日本、印 度、韩国、芬兰财政转移支付的总额占中央财政收入的比重都超过20%,德国、 奥地利、西班牙、挪威、英国、印度尼西亚财政转移支付的资金占中央财政
收入的比重则在10%一20%之间。1

二、税收优惠政策 各国政府在对落后地区的开发中普遍都采取了差别税率和税收豁免等方 法,以提高落后地区吸引投资的能力。美国在经济发达的五大湖区和东北部 地区的税收额度明显高于经济落后的南部和西部地区。为鼓励资本向西部流 动,联邦政府还扩大了州和地方政府的税收豁免权。1993年克林顿政府颁布 的《联邦受援区和受援社区法》中规定政府拨款25亿美元用于欠发达地区的 税收补贴。巴西政府于1963年颁布了第四二三九号法令,以放弃一部分税收 为优惠条件引导私人投资到落后地区,并规定在巴西落后地区投资的企业可 免交50%的所得税,但其免交部分必须用于向落后地区投资。1967年为开发 落后的北部亚马逊地区,巴西政府在玛瑙斯建立了自由贸易区。政府规定凡 在区内设厂的私人企业10年内免交所得税,用于扩大再生产的进口商品免交 进口税。90年代中期以后,巴西政府为鼓励汽车工业向落后的西北和东北部 转移,又出台了一项对投资于这两地的外国汽车厂商大幅度减税的优惠政策。

法国则在洛林、诺尔——加莱两个重点开发的落后地区建立“无税特区”,即
凡到这两地区投资的投资者3年内免交地方税、公司所得税、劳工税等。 三、政府优先采购政策 为了扶植落后地区的企业发展,有些国家政府规定了对落后地区企业的
1林元旦,杨莲秀,王立荣.政府投入——-j客后地区开发的驱动器——国外开发落后地区政府投入机制
剖析【J】.烟台师范学院学报,2003,(03)

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

强制性采购比例。意大利政府规定,政府采购总额的30%要从落后的南方采购。 美国联邦政府也规定了对落后地区产品的优先采购政策。1

4.1.2对完善我国发展少数民族地区经济的财政政策的启示

我国少数民族地区基本属于欠发达地区,因此国外对其欠发达地区所采 取的财政政策对于我国少数民族地区经济发展有着重要的借鉴意义。 首先,在坚持市场对资源的基础性配置作用下,强调政府的作用。市场 机制在通常情况下是一种有效的资源配置方式,但是在落后地区,市场机制 往往发育不健全,金融体系也不健全,如果仅由市场发挥作用,则会达不到 经济和社会发展的目标。因此,政府在制定开发规划、提供开发资金援助、 改善投资环境、引导民间资金开发项目等方面都必须发挥更大的作用。 其次,少数民族地区经济发展是一个系统工程,政府投入必须按照系统 工程的要求对系统中的各个方面综合考虑。既要有硬投入,也要有软投入: 既要有政策投入,也要有资金投入;既要有项目投入,也要有技术投入。忽 视了任何方面都会使开发工作出现这样或那样的问题,影响发展的整体效益。 如果忽视了基础设施投入,落后的基础设施就将成为制约开发的“瓶颈";忽 视了生态环境的投入,就会增加未来治理环境的成本。因此,在少数民族地 区经济发展过程中,政府的投入一定要做到整体运作,充分考虑各项政策的 相互配套,使少数民族地区的开发在总体推进中取得最佳的社会经济效益。 第三,加大对民族地区各种财政政策的优惠和投入力度是促进该地区发 展的有效手段。在市场经济条件下,由于少数民族地区基础设施、投资环境、 市场有效需求不足,使得少数民族地区投资的投资收益要低于发达地区。如 果单靠政府直接投资,是远远不够,也是不现实的,必须要在加大财政投资 和转移支付力度的基础上采取各种优惠政策吸引民间资本流入民族地区,这 样才能促进民族地区产业结构的优化和升级,才能使民族地区真正发展起来。 因此,要完善我国少数民族地区的财政政策,首先要加大政策的倾斜力

。林元旦,杨莲秀,王立荣.政府投入——落后地区开发的驱动器——国外开发落后地区政府投入机制
剖析【J】.烟台师范学院学报,2003,(03)
35

促进少数民族地区发展的财政政策研究

度,给予少数民族地区更多的转移支付;其次,要根据民族地区的特殊性, 从各个方面综合考虑,制定更有利于地区发展的税收优惠政策;第三,在加 大政府对基础设施建设的财政投资的同时强调政府的作用,引导更多的社会 资金投资于民族地区,同时要注重投资结构的合理性。

4.2完善少数民族地区财政转移支付制度的思路与对策

4.2-1完善少数民族地区财政转移支付制度的思路

一、坚持扶持与激励并重的原则 加大转移支付的力度有助于民族地区经济的快速发展,但是国家通过这 种方式进行扶持的最终目的是使少数民族地区能在扶持中逐步增强自我发展 的能力,最终走向自我繁荣,而不是一味的投入。这样会造成少数民族地区 经济对国家扶持的依赖,不利于我国整体经济的长远发展。因此,转移支付 的方向和结构应更加合理化,坚持扶持与激励并重的原则,促进少数民族地
区的自我发展。

二、坚持资金使用规范、透明的原则 转移支付制度资金使用的规范性和透明性从根源上影响了民族地区的经 济发展,因此,从形式到内容都必须要符合规范化的要求。应该建立或健全 相关法律法规,使资金使用的政策目标、测算依据、计算方法、数额的确定、 支付形式和监督管理等形成一个完整的体系,消除主观性和随意性。使资金 的使用能真正落到实处。只有遵循规范和透明原则,才有助于杜绝因资金使
用不合理而造成的浪费,同时,透明原则也有助于有关部门与社会各界的监

督和评价,确保资金投向真正需要的地区和行业。 三、坚持公平与效率并重的原则 加大对少数民族地区的财政转移支付力度对缩小地区差距,实现社会公 平有着重要的作用。然而,如果政府一味强调帮助少数民族地区,一味强调 实现财政公平,这种公平是以巨大的效率为代价的。首先,少数民族地区与 其他地区财力的差距是长期以来受多方面客观因素的影响形成的。“它虽然受
36

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

自然、历史等客观因素和中央宏观政策的影响,但也与地方政府职能不清、 整体素质低、缺乏紧迫感与创新意识等因素密不可分"。1其次,一味强调实现 财政的横向公平会降低发达地区政府增收节支的积极性,从而对经济发展的 效率产生不可忽视的影响。第三,少数民族地区长期依靠中央,反而失去了 危机感,结果长期处于贫困中。因此,中央制定的对民族地区的转移支付政 策应遵循公平与效率并重的原则,不能一味强调实现财政的横向公平,降低
了整体经济的效率。

4.2.2完善少数民族地区财政转移支付制度的对策

一、进一步加大对少数民族地区财政转移支付的力度 转移支付是一种财政再分配制度,其转移的规模、效果和力度无不受制 于初次财力分配的影响,没有充足的财力,转移支付就成为无源之水。分税 制以后我国中央财政收入规模迅速增长,为中央增加对少数民族地区转移支 付的规模奠定了物质基础。目前少数民族地区与其他地区财力的差距在逐渐 加大,为了缩小地区间公共服务能力和水平的巨大差异,国家应该通过一般 性转移支付、专项转移支付、针对民族地区特殊性的转移支付等方式,充分 考虑民族地区公共服务支出成本的差异,逐步加大对少数民族地区转移支付 力度,以实现各地基本公共服务水平的均等化、缩小地区差距作为转移支付 的首要目标。不仅要增加规模,还要改进和完善现有的转移支付分配体制, 从而促使少数民族地区财政转移支付目标的实现。此外,中央必须严格界定 转移支付资金的使用途径,确保国家的优惠政策能够真正落实到位。 二、分税制后更应增加对民族地区的优惠政策 现行分税制是以保证地方的既得利益为前提,使经济发达地区与落后地 区同样成为中央集中收入的贡献者,但实际上财力划分有失公平,因此削弱 了落后地区原本并不充足的财力。分税制所确定的税收返还及体制补助等不 仅具有扩大地区财力差距的效应,而且在整个政府转移支付中所占的比重也 最大,只有改革这些制度才能使得少数民族地区在分税制中处于相对有利的
张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策【M】.北京:中央民族大学出版社,2006年。(第160页)
37

促进少数民族地区发展的财政政策研究

地位。因为随着差距的增大,再多的转移支付也难以达到目的。当前可以以 相关法律为依托在现行税收返还等制度中对少数民族地区实行特殊的优惠政 策。“具体的优惠办法包括适当提高民族地区税收返还的比例,或适当放宽民 族地区获得其他补助的方法等。"1这样有利于缓解少数民族地区在分税制实 行以后进一步加剧的财政困难。


三、强调民族地区的特殊性,采取针对性的转移支付政策 我国少数民族地区无论是经济发展水平、生态资源还是社会文化都有其 特殊性,因此在制定相应的转移支付政策时应该充分考虑到民族地区的特殊 情况来安排资金的投向。例如,民族地区有得天独厚的自然资源,在亟需进 行产业结构调整的今天,科学地利用自然资源来发展民族特色经济是带动民 族地区经济增长的一条重要途径,政府应对发展特色经济的企业给予专项补 贴。这样可以对民族地区的企业起到激励作用,有利于培育少数民族地区的 自我发展能力。另外,少数民族地区的文化有其特殊性,如宗教文化、民俗 文化。为了保证民族地区社会的全面和谐发展,对民族地区的民族文化,也 需要财政给予专项的转移支付加以保护。这样才能保证民族地区的社会稳定
和全面发展。

四、加快财政转移支付制度的立法进程,建立有效透明的管理机制和监督机 制 为使我国的转移支付制度更加规范、透明,必须以立法手段合理界定各 级政府的事权,用法律手段来约束转移支付资金的分配,明确转移支付目标 和原则,调整和规范转移支付形式,确保中央对民族地区的转移支付政策有 法可依,为转移支付目标的实现提供法律保障。同时,依法完善财政转移支 付制度的监督管理。在管理机制方面,成立专门管理机构,完善操作规程, 包括审批制度、检查制度和验收制度。在监督机制方面,强化权威性,对使 用不当、截留、挪用、挤占、克扣等现象依法处理,包括减少拨款、停止拨 款甚至追还拨款等。另外还要建立起广泛的群众监督机制,提高基层民主自
治水平。

1张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策【M】.北京:中央民族大学出版社,2006年,(第162页)
38

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

4.3完善少数民族地区税收政策的思路与对策

4.3.1完善少数民族地区税收政策的思路

一、公平与效率并重

少数民族地区和发达地区的差距是不可能短时间解决的,如果增加在发 达地区的投入,必然会获得高于少数民族地区的收益。但是这样会造成发达 地区与欠发达地区的经济差距加大,社会公平的矛盾就会进一步突显;反过 来如果只注重公平,过度地增加对少数民族地区的投入,这样便会拖累国家 经济发展的总体水平。所以在制定税收政策时,要对少数民族地区加大优惠 力度,同时也要注重对全国整体经济的促进,做到公平与效率并重,才能真
正帮助地区间缩小差距。

二、增强税收优惠政策的产业发展导向 当前,我国少数民族地区经济中存在着基础设施薄弱,产业结构不合理, 产品科技含量低等突出问题。面对这些问题,税收优惠政策倾斜的重点应是: 在区域性导向的前提下,在民族地区内部强调产业性导向,从而引导资金和 生产要素的合理流动。具体来说,应考虑对基础产业、以少数民族地区的资 源为依托的特色农业、加工工业和第三产业给予大量优惠,促进交通运输业 的发展;对高耗低效行业,不给予任何税收优惠政策,使地区产业结构趋于 合理。这样才能充分发挥税收优惠政策的产业发展导向功能,推动少数民族 地区的可持续快速发展。

4.3.2完善少数民族地区税收政策的对策

一、加大税收政策的倾斜力度,引导产业走向 首先,充分考虑少数民族地区当前的经济发展需要,增加对民族地区的 税收优惠,减轻当地企业和居民的纳税负担,以促进民族地区经济的快速发 展。其次,针对造成各地区宏观税负差异的因素,积极采取调整措施,适当

39

促进少数民族地区发展的财政政策研究

减少发达地区的直接税优惠,加大对少数民族地区直接税的优惠,这样才能 缩小直接税税收负担的差异。第三,税收优惠应在区域性导向的前提下,在 民族地区内部强调产业性导向,即政府以多种形式对少数民族地区的战略性 产业布局实行特别税收,给予产业内企业以各种税收优惠,减轻产业内企业 的税负,以扶持战略性产业迅速成长。 二、在统一税率的前提下,加大对少数民族地区开发的税收优惠


目前,我国对于主要税种实行了全国统一税率的政策。这样有利于平衡 税收负担,同时也能为企业创造一个平等的竞争环境。但是民族地区与发达 地区的投资环境存在着较大的差距,公平的税负使民族地区在吸引外资上没 有任何优势。为了缩小地区经济发展差距,吸引更多的企业在民族地区投资, 就需要对民族地区实行更加优惠的税收。如对民族地区内的重点开发区,或 是重点开发产业实行更加灵活的税收优惠等,以加快少数民族地区开发的进
程。

三、强化税收征管 少数民族地区艰巨的税收任务与相对滞后的税收征管水平之间存在的矛 盾,要求强化民族地区自身的税收征管水平。首先,可以争取国家的投资, 引进现代化的信息管理工具,提高征管工作的科学性和效率。其次要提高税 务队伍的执法能力和税务人员的素质。税务人员素质的高低,直接影响着工 作的质量、效率以及对人员数量多少的要求。这就需要通过教育手段来实现。 总的来说就是要尽快建立起一套征收、管理、稽查三位一体的税收征管系统, 配合完善的税制来促进民族地区的发展。

4.4完善少数民族地区投资政策的思路与对策

在当前构建社会主义和谐社会的总体要求下,政府的投资政策更加应该 向引导和优化社会资源配置、提供社会公共产品、提供人民生活基本保障等 方面倾斜。尤其是在少数民族地区,政府有效的投资政策,可以加快地区基 础设施的建设进程,引导社会资本投入地区经济建设中,是促进少数民族地
区经济发展的有效措施之一。

4.进~步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

4.4.1完善少数民族地区投资政策的思路

一、坚持市场的基础性配置作用 在政府宏观调控的指引下,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作 用,促进地区经济快速的发展,这是我们从东部地区持续、快速发展的历程 中得到的宝贵经验。虽然在民族地区存在着市场机制发育不健全,投资环境
差等问题,但是市场是一种有效率的配置机制,通过市场的有效配置,能够

使民族地区有限的生产要素都流向利润最大化的地方,有利于民族地区经济 的快速增长。同时也需要依靠政府的引导和大力支持,改善投资环境,吸引 社会资金的流入。因此,在进一步加大对民族地区投资力度时,仍然应坚持 市场的基础性配置作用。
二、以科学发展观为指导思想,注重投资发展的可持续性

在对少数民族地区投资开发的过程中,首先应加大对生态环境的保护和 改造。大力改善生态环境,投入专项资金,重点用于治理水土流失和天然林 的保护。对于任何项目的开发,都要进行统筹规划,做好充分的前期准备工 作,严格科学论证,避免因投资不当造成环境的污染和资源的破坏,坚持科 学开发和环境保护的统一。其次要从长远利益着眼,逐步加大对高科技,低 能耗的基础性项目的投入力度,促进经济发展的可持续性。 三、积极引进社会资金的同时发展民族特色产业 首先,要加快培育少数民族地区市场调节和自我发展机制,通过深化改 革和改善投资环境,吸引外部资金、技术在少数民族地区的投资和开发;同 时,通过积极发展有特色的农业、工业和服务业,加快把资源优势转化为经 济优势,通过加强科技产业化和信息化建设来促进经济发展,进一步提高少 数民族地区的自我发展能力。
四、重视人力资源开发


现代社会的竞争是人才的竞争,因此在少数民族地区,不能仅仅依靠“物 资”来发展经济,还应该重视少数民族地区的人力资源的开发,财政政策应 该鼓励继续加大基础教育建设。只有普及了基础教育,才能从根本上提升少 数民族地区人口的素质。通过基础教育让人们有基本的学习和鉴别能力,使

4l

促进少数民族地区发展的财政政策研究

他们能不断地学习先进的知识。同时,振兴少数民族地区,必须依靠科技进 步,加大教育投资。不仅要保证义务教育的实施,还要大力发展职业技术培 训,提高劳动者素质和教育投资的转化率,依靠科技进步将少数民族地区的 自然资源优势转化为经济优势。

4.4.2完善少数民族地区投资政策的对策

一、进一步加大对少数民族地区开发的投资力度 发展民族地区经济是一个长期的过程,需要大量和持续的资金投入。自 西部大开发以来,党中央、国务院已经制定了促进西部开发的一系列政策措 施,加大了资金的投入,集中于西部地区的少数民族也得到了优惠。要促进 少数民族地区经济的发展,政府就必须进一步加大对少数民族地区的投资力 度。因此应该在把这些措施进一步贯彻落实到位的同时,逐步建立起长期稳 定的资金开发渠道。同时,政府可以采取财政预算内资金的方式,直接投资 兴建或参与兴建属于战略性产业的骨干企业建设等,以推动少数民族地区战 略性产业的迅速成长。另外,要注重对财政投资资金的监督管理工作,财政 部门要积极参与投资项目的审核,切实加强对资金和项目的源头控制,监督 资金的使用情况,确保资金的使用效益。
二、引导民间资金投资于少数民族地区

过去少数民族地区的投资,基本依靠国家财政的支持,往往达不到预期 的效果。民族地区经济增长的关键在于能否吸引广大的国内外投资并改善产
业结构。首先,可以通过财政的直接投资改善民族地区交通、能源等基础设

施条件,改善投资环境,降低社会资金运行的成本和投资风险,引导民间资 金的流入。其次,可以通过对民族地区实行投资性财政补贴、财政贴息和税 收优惠等,直接改变企业的投资收益率和预期资金回报率,这种通过财税优 惠的方式实际上可以看成是对少数民族地区投资成本过高或者投资回报率过 低的一种矫正行为。从而吸引民间资金参与到少数民族地区的建设中来,使 少数民族地区经济得到发展。 三、逐步调整投资政策的重点和方式,优化投资结构

42

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

首先,国家在加大对少数民族地区基础建设投资的同时,也应当适当加 强对特色经济、优势产业的支持,这样才能培育少数民族地区的核心竞争力 和可持续发展能力。按照各地的特色和优势,重点支持一批发挥资源优势、 促进区域专业化发展、带动广大少数民族地区人民增收、实现农业产业化的 重点企业、龙头企业,将潜在的资源优势转化为现实的经济优势。其次,在 结合市场导向下,鼓励企业进行技术创新,加速新产品、新工艺、新装备的 开发和应用。第三,国家在保持国有资本对全国性的重大社会基础设施与基 础产业项目中发挥主导作用的前提下,可以实行更加开放的产业进入政策, 允许民营资本参与民族地区城市一些竞争性领域的建设,以此改善民族地方 公共产品的供给状况,提高民族地区资本形成的效率。

4.5完善少数民族地区财政政策时应注意的问题

4.5.1倾斜政策可能给少数民族地区带来的风险

一、过多的转移支付可能带来的风险 过多的转移支付容易造成民族地区经济对政策的依赖性和对资金的滥 用。首先,中央政府为了促进少数民族地区的发展,通过财政对少数民族地 区进行政策倾斜。但是过多地加大倾斜力度会导致政策对民族地区的激励作 用下降,造成民族地区经济对国家政策的依赖,不利于民族地区经济的长期 发展。其次,给予民族地区政府大量的转移支付资金,还容易造成贪污、挪 用、挤占、私分资金、铺张浪费等行为,导致国家的优惠政策无法有效落实, 民族地区群众的切身利益也遭到损害。 二、过多的税收优惠可能带来的风险 首先,过多的税收优惠政策,容易造成税收的随意减免和大量隐性收入 以及偷逃骗税等不法行为所导致的税收流失,财权财力的分散使得地方财政 陷入难以为继的困境。其次,对在少数民族地区投资的企业实行特殊的税收 优惠政策,有利于社会资金的流入,但也可能造成不合理的避税和不恰当的 投资行为。一方面,企业会采取虚构避税地营业的方式,在低税率的民族地
43

促进少数民族地区发展的财政政策研究

区开设一个空壳子公司,在子公司下开展企业的业务,交纳低税率,但是企 业并没有真正在少数民族地区投资,民族地区没有得到实惠,反而使税收流 失了。另一方面,由于民族地区税收优惠政策的吸引,不少企业会投资于该 地区。但是纯粹性的区域性导向的税收政策有可能会导致投资结构的不恰当, 不利于民族地区产业结构的调整。 三、过多的财政投资可能带来的风险 我国少数民族地区的基础设施建设远远落后于东部发达地区,需要大量 的财政投资来改善当地的基础设施条件。但是过多的财政投资也可能会造成 一些问题。首先,由于有了更多的建设资金,民族地区政府容易急于求成, 乱上项目,搞政绩工程,给国家和人民造成重大的浪费。其次,大量的投资 开发容易忽视生态环境的保护;导致过度的开采,造成生态环境的破坏,资 源的浪费和流失,不利于民族地区经济的可持续发展。

4.5.2应对少数民族地区可能出现的风险的措施

一、坚持激励导向,引导产业结构调整,发展特色经济 国家通过各种财政政策对民族地区加以扶持,应以激励机制为导向,培 育民族地区的自我发展能力,避免民族地区养成长期依赖的思想。首先,强 化财政支出的科学性和合理性,完善产业结构调整,扩大地方产业的发展, 促进地区经济的发展。少数民族地区产业结构的调整和优化必须逐步实现调 整主体和调整方式的转变,要在国家宏观调控和产业政策指导下,以企业为 主体,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,促进优胜劣汰和结构优化。 其次,少数民族地区还要结合各地优势资源,大力发展特色经济。充分发挥 少数民族地区的巨大的自然资源优势,充分开发人力资源,根据自身不同的 条件和市场的需求变化,确定各个地区的主导产业,提高少数民族地区产业 的核心竞争力和企业的竞争力。只有这样才能培育少数民族地区的自我发展 能力,才能促进少数民族地区的可持续发展。 二、优化资金使用结构,提高资金使用效率 就目前而言,少数民族地区建设在资金的使用上缺乏科学性和合理性,

4.进一步完善促进我国少数民族地区发展的财政政策

大量乱开发,不做可行性分析就乱上项目的情况大量存在。这样不仅造成了 资金的浪费,而且也严重破坏了生态环境。因此,应制定科学的发展规划, 保证用于基础设施建设的资金的投向和使用效率,同时要注重对环境的保护, 避免走发达国家先污染后治理的老路。在项目开发前,应做好充分的可行性 分析,避免出现论证不足就乱上项目的现象,避免浪费,提高资金使用的效
率。

三、加强政策监督,强化资金管理 民族地区优惠政策的进一步增多,有助于当地政府更为灵活的运用财政 政策发展当地经济,但是更多的权利也容易导致某些政府部门为了自身的利 益乱收费,挤占资金等现象的发生。因此首先要加强财政系统监督部门的监 管力度,将监督工作贯彻于财政活动的各个环节,不仅要加强对下级财政部 门的监督检查,更要对内部各业务、政策的执行和资金的运用情况加以严格 的监督检查。其次,注重对政府相关部门的人员的职业道德建设和专业技能 的培训,提高政府工作人员的素质,从根本上杜绝违规行为的发生。第三, 引入信息化管理工具,增进监督工作的科学性、规范性和及时性。最后,要 充分发挥基层民主的监督力量,强化民间、舆论界对政府的监督、审计和制 约,确保国家的优惠政策能落到实处,惠及百姓。

45

促进少数民族地区发展的财政政策研究

参考文献

1、张冬梅,陈颖.少数民族经济发展中的财政政策[M].北京:中央民族 大学出版社,2006年 2、李国健.财政改革与发展研究[M].济南:山东人民出版社,2007年 3、江世银.西部大开发新选择:从政策倾斜到战略性产业结构布局[M]. 北京:中国人民大学出版社,2007年 4、朱明熙,周小林.政府作用新探——西部大开发中的政府职能与财政 金融支持[M].中国财政经济出版社,2005年 5、刘永佶.中国少数民族经济发展研究[M].北京:中央民族大学出版社,
2006芷

6、陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2003年 7、王国清,马骁,程谦.财政学[M].北京:高等教育出版社,2006年 8、张友,庄万禄.西部民族地区经济发展研究[M].北京:民族出版社,
2007年

9、陈达云,郑长德.中国少数民族地区的经济发展:实证分析与对策研 究[M].北京:民族出版社,2006年 10、杜平.西部开发论[M].重庆:重庆出版社,2000年 11、温军.民族与发展——新的现代化追赶战略[M].北京:清华大学出 版社,2004年 12、韦苇.中国西部经济发展报告(2006)[M].北京:社会科学文献出
版社,2006年

13、刘江.中国中西部地区开发年鉴[M].北京:中国财政经济出版社,
2003年

参考文献

14、陈耀.国家中西部发展政策研究[M].北京:经济管理出版社,2000


15、王磊,赵大新等.大开发:世界各国开发落后地区实录[M].北京: 北京图书馆出版社,2000年 16、王剑.西部大开发与财政政策支持[M]厦门:厦门大学出版社,2001


17、李惠英.西部大开发中少数民族地区财政政策研究[D].中央民族大
学,
2005

18、谢迅..促进我国民族经济发展的税收优惠政策研究[D].华中师范大
学,2008 19、董德新.西部开发的财政税收政策研究[D].天津财经学院,2003

20、潘兵.民族地区财政政策研究[D].中央民族大学,2005 2l、朱正华,窦开龙,介小兵,刘澈元.西部民族地区经济发展的三大 制约因素[J].经济观察,2006(8) 22、刘庸.民族地区经济发展的九大制约因素[J].西北第二民族学院学
报,2003,(02)

23、欧阳煌.财政政策促进经济发展与社会和谐的路径选择[J].财政研 究,2007,(03)

24、王玉玲.论民族地区财政转移支付制度的优化一基于历史和现实背
景的分析[J].民族研究,2008,(01) 25、赵大有.民族地区转移支付制度的创新[J].甘肃科技,2007,(04) 26、李宝奇,刘建华.财政转移支付制度在民族自治地方的理论与实践 [J].延边大学学报(社会科学版),
2004,(01)

27、李敏.税收促进我国区域经济平衡发展的思考[J].工业技术经济,
2003年,(02)

28、周靖.我国西部开发中财政投资政策的思考[J].长沙理工大学学报,
2004,(12)

29、江世银.继续推进西部大开发战略的财政投资政策[J].青海社会科
学,2006,(05)

47

促进少数民族地区发展的财政政策研究

30、林元旦,杨莲秀,王立荣.政府投入——落后地区开发的驱动器一
一国外开发落后地区政府投入机制剖析[J].烟台师范学院学报,2003,(03) 31、陈秉谱,马中亚.税收政策对西部经济发展影响的探析[J].全国商
情,2008,(06)

32、董晓岩,石文雅.促进区域经济发展的税收对策[J].河南税务,
2002,(22)

33、刘晓东.西部财政性投资的问题与对策[J].理论前沿,2006,(21) 34、江世银,杨伟霖.推进西部大开发的税收政策建议[J].郑州航空工 业管理学院学报,2008,(02) 35、王迎春.西部少数民族经济快速发展的财税政策选择[J].税务与经
济,2004,(02)

36、粟慧.浅析西部民族地区的财政税收政策[J].甘肃农业,2006,(09) 37、陈迪.新形势下对我国民族地区税收优惠政策的思考[J].满族研究,
2005,(04)

38、王朝才,

王继洲.在建立规范的财政转移支付制度中扶持民族地方
2004,(12)

发展的措施研究[J].经济研究参考,

39、张冬梅.民族地区税收优惠政策研究[J].经济纵横,2007,(17) 40、郭广迪.少数民族经济发展的两层含义及其相互关系[J].中南民族
大学学报,2007,(01)

41、陈林.税收政策与民族地区经济发展的思考[J].阿坝师范高等专科 学校学报,2004,(01)
42、丁忠明,孙敬水.国外欠发达地区开发的基本经验及启示[J].世界 经济与政治,2000,(11)

43、李建华.西部大开发中的财政投资政策研究[J].经济纵横,2001,
(08)

44、贾智莲.促进民族地区经济社会可持续发展的财政政策取向[J].内 蒙古财经学院学报,2007,(01) 45、娜仁图雅.西部少数民族地区财政建设现状及对策[J].内蒙古财经
学院学报,2006,(03)

参考文献

46、王毅.西方财政税收政策对我国财政制度影响[J].才智,2008,(04) 47、阿斯哈尔?吐尔逊.对我国少数民族地区财政转移支付制度的再思 考[J].商场现代化,2006,(18)


48、孙莹.浅谈地方财政风险的防范[J].时代金融,2006,(12)

促进少数民族地区发展的财政政策研究

后记

本文主要通过对少数民族地区特点的阐述,就现行民族地区财政政策存 在的问题做出系统性的分析,并提出解决的对策和建议。但事实上,少数民 族地区的财政政策研究是一个很大的问题,牵涉到国家整体经济发展的战略 构想。虽然本文对民族地区财政政策做出了系统的分析,但却由于自己水平 有限,分析的深度不够,观点也不够成熟。同时,随着社会的快速发展,现 在的民族地区必然出现了很多新问题,但由于调研能力的限制,我也没能去 了解这些新问题,并把它们作为本文分析的依据。因此,我会通过今后的学 习不断提高自身的理论水平和调研能力,以期对这个问题进行更深入、更有
针对性的探讨。

杨秀春 2008年12月于光华园

致谢

致谢

在这里,我要特别感谢我的导师周小林教授。从论文的选题、结构 框架到内容语言,周老师都悉心指导,严格要求,付出了大量的心血。 不仅如此,两年多来,周老师在学习上、生活上对我谆谆教导,使我成 长了很多。周老师渊博的知识,严谨的治学态度和高尚的情操都强烈地 感染了我,无不成为我人生的榜样,让我在前进的道路上不敢懈怠。此 外,我还要感谢财税学院的各位老师对我的悉心培养,我对他们一直心 存感激,在这里一并表示感谢。 六年多的光阴在弹指间流走,成长的过程依然历历在目。财大浓厚 的文化底蕴和人文氛围,为我们莘莘学子提供了一个自我发展和飞跃的 平台。财大见证了我的成长,我也见证了财大的发展,在即将离开校园 之际,我衷心祝福财大越办越好。在这些共同成长的岁月里,我还要感 谢我的同窗好友们给我的最美好的友谊和各方面的关心和帮助,在此, 我向你们表示衷心的感谢!

杨秀春 2008年12月于光华园

促进少数民族地区发展的财政政策研究
作者: 学位授予单位: 杨秀春 西南财经大学

本文读者也读过(4条) 1. 潘兵 民族地区财政政策研究[学位论文]2005 2. 李惠英 西部大开发中少数民族地区财政政策研究[学位论文]2005 3. 赵大有 民族地区可持续发展与财政转移支付制度[期刊论文]-经济研究导刊2007(4) 4. 王玉玲 论民族地区财政转移支付制度的优化——基于历史和现实背景的分析[期刊论文]-民族研究2008(1)

本文链接:http://d.g.wanfangdata.com.cn/Thesis_Y1446875.aspx


网站首页 | 网站地图 | 学霸百科 | 新词新语
All rights reserved Powered by 大学生考试网 9299.net
文档资料库内容来自网络,如有侵犯请联系客服。zhit325@qq.com