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我国耕地保护的法律对策研究

我国耕地保护的法律对策研究

西北大学学报 (哲学社会科学版 ) 2005 年 9 月 ,第 35 卷第 5 期 , Sep. , 2005, Vol 35, No. 5 . Journal of Northwest University ( Philosophy and Social Sciences Edition )

我国耕地保护的法律对策研究
王兴运
(西北政法学院 法学二系 ,陕西 西安 , 710063 )

   无数事实表明 , 拥有稳定的耕地面积和高质量 的耕地 ,是巩固农业基础地位 、 保证农村社会稳定 、 促进经济和社会全面发展的可靠保证 。但是 , 近年 来 ,一些地方和政府部门却无视耕地对经济发展和 社会进步的重要作用 , 经常以种种理由和借口大肆 圈占耕地 ,甚至是基本农田 。这一行为已经严重危 及到了我国的经济安全 , 也严重影响了中华民族子 孙后代的可持续发展 。因此 , 我们必须采取强有力 的措施 ,尤其是法律措施 ,严厉制止和打击一切“ 圈 地” 行为 , 切实保护好耕地 , 为子孙后代管好 、 用好 每一寸土地 。

后备资源严重不足 。随着人口的增加 , 人地矛盾将 更加尖锐 。如不重视土地管理工作 ,不重视耕地 ,尤 其是基本农田的保护 , 我国的耕地问题就会像人口 问题一 样 积 重 难 返 。据 资 料 显 示 , 从 1957 年 到 1995 年 ,全国累计减少耕地 6. 51 亿亩 , 平均每年减

少 1 713 万亩 , 耕地年流失率约 1% 。 1997 ~ 2002 年的 6 年间 ,全国耕地共减少 9 542 万亩 , 同期增加 3 378 万亩 , 净减少 6 164 万亩 , 年均减少 1 027 万
  收稿日期 : 2005 2 2 03 28

  基金项目 : 国家社科基金资助项目 ( 03BFX030 )

  作者简介 : 王兴运 ( 1963 2) ,男 ,陕西三原人 ,西北政法学院副教授 ,硕士生导师 ,主要研究方向为经济法学 。

摘   : 为了保护耕地 , 必须做好两方面的工作 : 一是要坚持科学的发展观 , 树立正确的政绩 要 观 ,妥善处理经济发展与保护耕地的关系 ; 二是要健全法制 , 不断完善土地的利用规划 、 征收 、 用途 管制 、 违法预防 、 违法监督 、 违法查处和违法惩处等法律制度 ,严格贯彻执行我国最严格的土地管理 制度 。保护好耕地 ,有利于农村的社会稳定和经济社会的全面发展 。 关键词 : 基本农田 ; 耕地保护 ; 法律对策 中图分类号 : DF45    文献标识码 : A    文章编号 : 1000 2 2731 ( 2005 ) 05 2 0113 2 04 年的 18. 89 亿亩
[ 1 ] ( P6)

亩 ,耕地总量由 1996 年的 19. 51 亿亩 , 减少到 2002 。耕地减少的数量逐年递增 , 减少的数量也触目惊心 。有学者指出 ,“ 如果我国 耕地继续以这样的速度减少 , 那么 , 100 年后 , 中华 民族将无‘ ’ 。 地 自容 ”
[ 2 ] ( P101)

造成我国耕地大量减少的原因是多方面的 。但

笔者认为 ,一些地方和政府错误的发展观和错误的 政绩观是造成耕地不正常减少的主要原因 :
1. 错误的发展观

错误的发展观是导致我国耕地大量减少的主要

原因之一 。发展是硬道理 , 经济的发展是社会进步 的重要物质保障 。但是 ,很长一段时间以来 ,一些地 方和政府部门却把发展片面地理解为仅仅是 GDP 的增长 ,并把 GDP的增长作为衡量经济增速的惟一 指标 ,往往以投入和消耗大量土地以及其他能源和 资源的方式刺激经济的发展 ,拉动 GDP 的增长 。这 种靠拼资源求得经济发展 , 或者说是以高消耗资源 为代价求得经济发展和 GDP 增长的做法 ,必然导致 资源的大量浪费和土地的大幅减少 。以江苏省国土 资源厅的测算为例 , 该省 GDP 每增长一个百分点 , 就要消耗 2. 4 万亩土地
[ 3 ] ( P36)

一、 我国耕地减少的原因分析

我国是一个人口大国 ,人均耕地很少 ,而且耕地

。所以 , 保护耕地 , 必

须首先纠正这一错误的发展观 ,坚持科学的发展观 。

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2. 错误的政绩观

错误的政绩观是导致我国耕地大量减少的又一 主要原因 。我国正在经历着一场从农业社会到工业 社会的变革 ,城市化的步伐也在逐步加快 。这样 ,城 市的发展和建设便显得十分重要 。但是 , 在城市的 发展和建设中 ,一些地方和政府部门却盲目追求政 绩 ,热衷于“ 铺摊子 ” 上项目 ”大搞“ 、 “ , 形象工程 ” 、 “ 政绩工程 ” 开发区 ” 观光区 ” 游览区 ” 示 、 “ 、 “ 、 “ 、 “ 范区 ”广场修得越来越大 , 马路修得越来越宽 , 互 , 相攀比 ,相互比阔 , 竟相搞“ 土地优惠 ” 土地招 和“ 商 ”于是 ,大量的耕地和基本农田便在这种贪多求 , 大的城市建设之风中不断减少 。因而 ,保护耕地 ,应 在坚持科学发展观的同时 , 还必须纠正错误的政绩 观 ,树立正确的政绩观 。 除以上两个主要原因之外 ,我国自然灾害多 、 土 地保护意识差 、 法制观念薄弱 、 土地保护技术落后等 也是引起我国耕地大量减少的重要原因 。对于这些 原因 ,同样应该引起我们足够的注意和重视 。

制定和管理是合理使用土地 ,节约利用土地 ,充分发 挥土地资源效用的前提 。我国的耕地面积十分有 限 ,因此 ,作好土地利用规划工作十分重要 。 土地利用规划包括土地利用总体规划 、 城市总 体规划以及村庄和集镇规划三方面的内容 。 土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的 重要体现 ,是加强土地宏观管理的关键措施 ,是实施 土地用途管制的基本依据 。土地利用总体规划工作 的基本任务是根据经济社会发展的要求和土地条 件 ,统筹安排各业用地 , 规定土地用途 , 依据法律和 规划维护和监督城乡建设 、 土地开发等各项土地利 用活动 ,使其合理有序进行 ,实现土地的科学开发和 合理利用 ,以促进经济社会的可持续发展 。编制土 地利用总体规划应当贯彻“ 十分珍惜和合理利用每 寸土地 ,切实保护耕地 ” 的基本国策 ,体现耕地总量 动态平衡的要求 。土地利用总体规划是土地利用和 管理的基本依据 , 具有法律效力 , 城乡建设 、 土地开 发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求 , 任 何地方 、 任何领导都不得随意改变规划 。在规划实 施过程中因特殊情况需作局部调整的 , 由编制该规 划的人民政府决定 , 并将调整方案报批准该规划的 机关备案 ; 需作重大修改的 ,由编制该规划的人民政 府提出修改方案 , 报原批准规划的机关批准 。擅自 修改规划 、 违反规划批地和用地的要依法承担法律 责任 。 城市总体规划是指导城市合理发展 、 建设和管 理的重要依据 。城市规划工作的基本任务是统筹安 排城市各类用地及空间资源 ,综合部署各项建设 ,实 现经济和社会的共同发展 。城市规划要体现应有的 整体性和战略性 ,重点加强和改善城市基础设施建 设 ,促进经济效益 、 社会效益 、 环境效益的统一 ,以适 应经济和社会全面发展的需要 。节约和合理利用土 地及空间资源是我国城市规划工作的根本原则 , 应 贯穿于城市规划的始终 。城市建设用地应充分挖掘 现有用地潜力 ,尽量利用非耕地 , 提高土地利用率 。 城市总体规划应与土地利用总体规划相协调 , 切实 保护和节约土地资源 。 村庄和集镇规划是指导村镇建设 ,改善村庄 、 集 镇的生产 、 生活环境 ,促进农村经济和社会全面发展 的主要依据 。根据《村庄和集镇规划建设管理条 例》 的规定 , 村庄 、 集镇规划 , 应当坚持“ 合理布局 , 节约用地 ” 的原则 ,全面规划 ,正确引导 , 依靠群众 , 自力更生 ,因地制宜 ,量力而行 ,逐步建设 ,实现经济 效益 、 社会效益和环境效益的统一 。在土地利用方

二、 耕地保护的法律对策
保护耕地 ,首先要按照党的十六大精神 ,高举邓 小平理论伟大旗帜 , 以“ 三个代表 ” 重要思想为指 导 ,坚持“ 一要吃饭 , 二要建设 , 兼顾生态 ” 的方针 , 不断强化与落实耕地保护的各项制度和管理措施 , 全面发挥耕地资源的经济 、 社会和生态效益 ,提高土 地资源对经济社会可持续发展的保障能力 。其次应 该同时做好以下两方面的工作 : 1. 思想认识方面的工作 保护耕地 ,思想认识是关键 。我国人多地少 ,底 子又薄 ,农业问题 、 粮食问题始终是关系国计民生的 大问题 。因此 ,政府部门 ,尤其是土地管理部门和领 导干部同志 ,要通过学习和培训 ,充分认识我国的土 地国情和土地基本国策 。在此基础上 , 正确处理经 济发展与保护耕地的关系 ,坚持科学的发展观 ,树立 正确的政绩观 ; 强化政治意识 、 大局意识 、 资源忧患 意识和责任意识 ; 努力增强分析判断能力 、 综合协调 能力 、 开拓创新能力 ,不断提高依法管地的水平 。 2. 制度建设方面的工作 保护好耕地 , 法律制度建设是核心 。加强保护 耕地的法律制度建设就是要继续实行我国最严格的 土地管理制度 。这是由我国的土地国情和经济社会 的发展水平所决定的 。具体来讲 ,就是要建立 、 健全 和完善下列各项土地法律制度 。 ( 1 )土地利用规划制度 。作好土地利用规划的
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面 ,要合理并节约用地 , 各项建设应当相对集中 , 充 分利用原有建设用地 ,新建 、 扩建工程及住宅应当尽 量不占用耕地和林地 。 ( 2 )土地征收审批和土地用途管制制度 。土地 征收审批制度和土地用途管制制度是我国防止征收 权滥用 ,控制土地流失 , 保护耕地 , 尤其是保护基本 农田的基本法律制度 。一是土地征收审批制度 。我 国的土地征收 ,依据土地性质和征收面积的不同 ,分 别由不同级别的人民政府审批 。目前 , 在土地征收 审批制度的具体执行中 , 重点是要严把土地征用和 转用审批关 ,从严控制建设用地规模 ,坚决落实非农 建设用地的“ 六个不报批 ”即土地市场秩序治理整 , 顿工作验收不合格的不报批 ; 未按规定执行建设用 地备案制度的不报批 ; 城市规模已达到或突破土地 利用总体规划确定的建设用地规模 , 年度建设用地 指标已用完的不报批 ; 已批准的城市建设用地仍有 闲置的不报批 ; 未按国家有关规定进行建设用地预 审的不报批 ; 建设项目不符合国家产业政策的不报 批 。二是土地用途管制制度 。土地用途管制制度是 我国在“ 圈地 ” 热不断升温的背景下所采取的一项 旨在保护基本农田不受侵犯的新型的法律制度 。这 一制度的核心是“ 五个不准 ”即除法律规定的国家 , 重点建设项目之外 ,不准非农建设占用基本农田 ; 不 准以退耕还林为名 , 将平原平坝地区耕作条件良好 的基本农田纳入退耕范围 ,违反土地利用总体规划 , 随意减少基本农田面积 ; 不准占用基本农田进行植 树造林 ,发展林果业 ; 不准以农业结构调整为名 , 在 基本农田内挖塘养鱼 、 畜禽养殖以及其他严重破坏 耕作层的生产经营活动 ; 不准占用基本农田进行绿 色通道和绿化隔离带建设 。 ( 3 )土地违法预防 、 监督和查处制度 。土地违 法预防 、 监督和查处制度同样也是我国防止征收权 滥用 ,控制土地流失 , 保护耕地 , 尤其是保护基本农 田的基本法律制度 。在“ 圈地 ” 之风还十分盛行的 今天 ,我们要坚持预防为主 、 事前防范和事后查处相 结合的基本原则 ,积极探索与市场经济体制相适应 的行政执法方式和手段 。 第一 ,土地违法预防制度 。 预防为主 ,防患于未 “ 然” 是我国法制建设的基本方针 。在预防土地违法 , 遏制“ 圈地 ” 行为 ,保护耕地 ,尤其是保护基本农田的 过程中 ,应该坚持预防为主的方针 ,并尽快建立符合 我国土地国情的土地违法预防制度 。目前 ,应抓紧做 好以下工作 :一是尽快建立科学民主的决策程序 ,推 行重大决策专家咨询、 民主评议和听证制度 ,重要事

项会审制度 ,重大专项评审、 招投标和政府采购制度 ; 二是推行重要情况通报制度 ; 三是大力推进政务公 开 ,公开各类审批和执法事项的依据、 标准、 程序和结 果 ;四是大力推行窗口式和一站式办公服务 。这些制 度和措施 ,能够有效保障土地征收 、 、 征用 出让等活动 按照法律规定的程序在阳光下进行。 第二 ,土地违法监督制度 。任何权力都应该置 于法律的监督之下 , 否则 , 滥用便不可避免 。因此 , 为了防止土地征收权的滥用 , 有效遏制“ 圈地 ” , 热 在土地征收 、 征用和出让过程中 ,要不断健全监督机 制 ,逐步建立起符合我国土地国情的 , 结构合理 、 配 置科学 、 程序严密 、 制约有效的 , 有利于发挥舆论监 督、 社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制 。 只有这样 ,监督才能真正发挥作用 。 第三 ,土地违法查处制度 。土地违法查处制度 是防止土地征收权滥用 ,有效遏制“ 圈地 ” 热的重要 保障 。土地违法行为能否得到及时 、 有效的制止和 查处 ,是一项事关《土地管理法 》 能否得到全面实 施 ,土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作 。 为此 ,国家土地管理局于 1995 年 12 月 18 日发布了 《 土地违法案件查处办法 》国土资源部也于 1999 , 年 5 月 7 日专门发出了《关于加强土地违法案件查 处工作的通知 》 “ 。 早发现 ” 早处理 ” 、 “ 是土地违法 案件查处制度的两个基本点 。土地行政主管部门要 通过多种渠道 ,采取多种形式及早发现土地违法行 为 ,尤其要重视从群众举报 、 信息员通报 、 上级交办 、 部门移送 、 媒体披露和动态巡查等渠道中 , 及时 、 及 早发现案件线索 。对于已经查实的土地违法案件 , 各级土地行政主管部门必须根据《土地管理法 》 以 及相关法律法规的规定 ,进行及时 、 及早和严肃的处 理 ,不能以罚款代替其他行政处罚 ,也不能通过罚款 将违法变成合法 , 使违法者得到好处 。这样才能有 效地遏制乱圈乱占耕地的行为 ,切实保护好耕地 。 ( 4 )法律责任制度 。法律责任制度是法律规定 得以贯彻和落实的根本保障 , 也是国家法律强制力 的具体体现 。违反土地管理法的法律责任 , 在我国 的《 土地管理法 》 土地管理法实施条例 》 基本农 、 《 、 《 田保护条例 》 关于违反土地管理规定行为行政处 、 《 分暂行办法 》 、 《中华人民共和国刑法 》 等法律法规 中做了明确的规定 。在“ 圈地 ” 之风盛行 , 耕地遭到 严重破坏的今天 ,笔者认为 ,应该强化下列违反土地 管理法的法律责任 。 第一 ,土地复垦责任 。土地复垦是指在生产建 设过程中 ,对因挖损 、 、 塌陷 压占等遭受破坏的土地 ,
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采取整治措施 , 使其恢复到可供利用状态的活动 。 这是对造成土地破坏的企业和个人的法律惩罚 。土 地复垦 ,实行“ 谁破坏 、 谁复垦 ” 的原则 。对不履行 或者不按规定要求履行土地复垦义务的企业和个 人 ,由土地管理部门责令限期改正 ; 逾期不改正的 , 由土地管理部门根据情节 , 处以每亩每年二百元至 一千元的罚款 。对逾期不改正的企业和个人 , 在其 提出新的生产建设用地申请时 , 土地管理部门可以 不予受理 。 第二 ,恢复原状责任 。对于“ 乱圈 ” 乱占 ” 、 “ 的 土地 ,尤其是可耕地 , 应当采取强有力的措施 , 坚决 责令其恢复原状 ,恢复到可以耕种的程度 ,决不能因 为“ 乱圈 ” 乱占 ” 、 “ 之土地已经被开发 、 被建设而心 慈手软 、 姑息养奸 。近些年 ,“ 圈地 ” 风之所以盛行 的一个主要原因就是我们反对的旗帜不鲜明 , 态度 不坚决 。 第三 ,征地补偿责任 。国家因公共利益的需要 可以对集体土地进行征收和征用 ,但是应予以补偿 。 我国《 土地管理法 》 对征地补偿的范围和标准作了 明确的规定 。但是 ,就《 土地管理法 》 的现行规定来 看 ,补偿范围明显过窄 , 补偿标准明显过低 , 不仅不 利于遏制和杜绝“ 乱圈 ” 乱占 ” 、 “ 行为 , 反倒为“ 乱 圈 ” 乱占 ” 、 “ 行为变相地开了绿灯 。因此 , 为了有效 遏制和减少“ 乱圈 ” 乱占 ” 、 “ 土地的行为 , 切实保护 好耕地 ,笔者建议 : 一是应适当扩大补偿范围 , 将邻 接地补偿 、 残存地补偿 、 通损补偿一并列入补偿范

围 ; 二是应当结合不同时期生产力的发展水平和人 民群众的实际生活水平 , 在土地使用权出让市场价 格以下 ,不断提高土地征收的补偿标准 。 第四 ,刑事制裁责任 。刑事制裁是对违反土地 管理法行为的最严厉的制裁和打击 。 2000 年 6 月 22 日最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源 刑事案件具体应用法律若干问题的解释 》 《 。 解释 》 列举了 4 类土地犯罪 , 分别是非法转让 、 倒卖土地 使用权罪 、 非法占用耕地罪 、 非法批准征用 、 占用土 地罪和非法低价出让国有土地使用权罪 。在遏制 “ 乱圈 ” 乱占 ” 、 “ 土地行为 ,保护耕地的过程中 ,我们 应该根据 解释 》 《 的基本精神和具体规定 , 对已经构 成破坏土地资源的上述各类犯罪活动进行坚决的打 击和严厉的制裁 。 提高认识 , 健全立法 , 强化执法 ,“ 乱圈 ”“ 、乱 占” 耕地的行为就能够得到有效地遏制和杜绝 , 耕 地就能够得到很好的保护 。

参考文献 :
[ 1 ] 国土资源部 . 21 世纪的国土资源 [M ]. 北京 : 中国物资

出版社 , 2004.
[ 2 ] 王卫国 . 中国土地权利研究 [M ]. 北京 : 中国政法大学出

版社 , 2003.
[ 3 ] 中央党校 . 落实科学发展观 20 题 [M ]. 北京 : 中共中央

党校出版社 , 2004.

[责任编辑     ] 霍 丽

L ega l Coun term ea sure of Cultiva ted Land Protection of O ur Coun try
( The S econd L aw D epa rtm en t of N orthw est Institu te of Politica l S cience and L aw, X i′ 710063, Ch ina ) an

Abstract: To p rotect the cultivated land, we should do the work in two respects On the one hand, we should cor2 . of synthesizing and coordinating and the ability of develop ing and innovating, heighten the level of managing ground constantly according to the law. On the other hand, we should comp lete such legal system s as the land utilization, land requisition, land controlling, illegally using land, supervision, investigation, p rosecution, and punishment, so that we can carry out our country′ land regulation system most strictly s . Key words: the basic far land; the cultivated land p rotection; legal countermeasure m rect our understanding of dealing w ith the relation of econom ic development and p rotecting the cultivated land, es2 tablish the correct achievem ents view and adhere to the scientific development view. W e should also strengthen po2 litical consciousness, overall situation consciousness, lacking of resource consciousness and responsibility con2 sciousness It is necessary for us to make great efforts to strengthen the ability of analyzing and judging, the ability .
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